◎ 吳俊德/東吳大學政治學系

 

從318太陽花學運以來,民眾上街抗議的事件層出不窮,政府在處理社會抗爭時,一再強調台灣是民主法治的國家,不能容忍法律被挑戰、社會秩序被破壞;也有許多民眾視社會運動參與者為破壞法治的暴民,擔心如此下去只會讓台灣民主倒退。誠然,法治可以說是一個民主國家最重要的條件,民主離不開法治這句話更是所有人都琅琅上口,然而,法治的意義究竟是什麼?卻未必是所有人都瞭解(甚至有許多的誤解);民主和法治的關係又是什麼?也往往被許多民眾所忽略,因此,本文希望能對這些問題進行說明與釐清。

首先要從民主政治如何運作說起,在理想的情況下,民主是由人民共同參與、決定公共事務,這是所謂的直接民主,來避免由一人或是少數人為所欲為,憑著一己的喜好或是意志統治人民。不過,在現代國家,由於領土廣大、人口眾多、議題複雜、人民無暇參與等諸多因素,直接民主有實行上的困難,只好退而求其次,以間接民主的方式,去勉強達成民主政治的理想。間接民主即是人民經由選舉決定領導人,並且將決策以及統治的權力賦予給這位領導人;同時,人民也選出民意代表(代議士)來制訂法律、監督政府,因此,間接民主也被稱為代議民主。

在間接民主中,權力都交給領導人,人民擁有的權力僅僅是在幾年一次的選舉中,投票選擇一位領導人。在領導人被選出來以後,人民只能服從他的統治,對公共事務的決定再也沒有參與的機會。當民主的內涵只剩下選舉程序,人民最擔心的事情,莫過於執政者專斷獨行、侵害人民權利,卻沒有辦法與之對抗。因此,間接民主都會設立某些機制,來防止執政者濫權,這些機制包括權力分立、責任政治、罷免、以及公民投票等,而其中最重要的一項機制,就是法治原則。

法治(rule of law)按照字面解釋即是法律的治理,而有別於人的治理(rule of man),一般的說法叫做依法治理或是依法行政。法治的意義,簡單地說就是任何人或是任何機關都不得凌駕於法律之上,必須服從法律、政府只是法律的執行者,法律如何規定,政府就如何行事、另外,法律如何對待人民,就如何對待政府。根據聯合國2004年的定義 [1],法治必須包括以下原則:法律至上(即任何人、機關都不得凌駕法律)、法律之前人人平等、對法律負責、公平適用法律、權力分立、決策參與、法律明確、避免專斷獨行、程序與法律透明。從聯合國的定義來看,法治的意涵不只是守法,也不僅限於法律層面而已,還包括參與公共政策的制訂以及政府各種權力之間的制衡。

在簡單解釋法治的意義之後,接下來要說明民主與法治的關係。我們知道,法律的目的在於維護社會的公平正義,防止強者欺凌弱者,因此,法律的內容必須要合乎公平正義的原則,在前述聯合國對於法治的定義中,聯合國也指出法律必須符合國際人權的規範與標準。在間接民主中,執政者掌握了權力與武力,是不折不扣的強者,而人民交出權力以後成為完全的弱者,在強弱之分如此明顯的情況下,弱者能保護自己不受欺凌唯一的方法,就是強者必須依照規範行事。也就是說,在間接民主中,唯有政府依照法律施政、遵守程序正義,人民權利才能不受侵害;尤其當民意代表失職、權力分立機制被破壞,導致立法機關無法監督行政機關時,保護人民的最後一道防線就是法治。準此,法治在民主國家的真義為:法律不只是約束人民的行為,更是限制政府權力;最應該要遵循法律的不是人民,而是政府。

遺憾的是,法治的意義經常被誤解,一個似是而非的法治觀念是以法治理(rule by law),雖然「依法治理」和「以法治理」只有一字之差,其間的區別卻是民主與獨裁的差異。別忘了,獨裁國家也是有法律的,甚至也強調法治,只不過,獨裁國家所說的法治並不是rule of law,而是rule by law。Rule by law 從字面上來看是以法律治理,詳細一點說就是政府以法律為工具來管理國家、控制人民。在這樣的國家裡,執政者位於法律之上,不受法律限制,對法律適用的標準也不一,而有選擇性執法的問題;這樣的國家甚至會制訂符合執政者利益的法律,以阻止人民向政府爭取權利。總的來說,以法治理是以法治之名來限制人民權利,而不是以法治的內涵來保障人民權利,rule by law這樣的法治觀念並不是民主的原則,而是假民主之名行獨裁之實。

Rule by law的國家有幾項特色,或者說有和幾項指標可以來區別rule by law和rule of law:首先,這樣的國家經常有所謂的惡法,也就是法律的內容違反國際人權的規範與標準;其次,政府經常以行政命令取代法律來施政,以迴避立法機關的監督,造成行政權的擴張;第三,以維護社會穩定祥和的理由,要求人民遵守法律,民眾若是採取行動和政府抗議惡法、爭取權利,則被污名化為破壞社會秩序與經濟發展(例如造成股市下跌)的暴民;另外,以教育和塑造輿論的方式來灌輸人民服從法律、遵守秩序的觀念,其目的在於將人民馴化,不與政府抗爭。在獨裁國家中,對於執政者來說,最理想的狀況莫過於所有人民都是順民,完全服從政府法令,沒有人挑戰政府,而rule by law這樣的觀念,就是獨裁國家執政者統治最好的工具。

以上簡單介紹民主政治的運作、法治的意義、以及rule of law和rule by law的差別,至於台灣這樣一個號稱民主法治的國家,政府所宣稱的「依法行政」以及「依法執行公權力」究竟是rule of law還是rule by law,就由大家自己來判斷。最後我要談一下為什麼我們認為民主是最好的政治體制這個問題,關於民主的優缺點,學界討論甚多 [2],無疑的,民主有著相當多的優點,但也有不少的缺點,舉凡決策效率低落、社會秩序未必和諧、經濟表現未必良好(這點是有爭論的)等,都是民主政治為人詬病之處。既然民主有許多的缺點,為何我們仍然認為民主是普世價值,應該是全世界所有人所追尋的理想?其實答案只有一個,就是因為民主是最能保障人民基本權利的制度,而民主之所以能夠保障基本人權不受政府侵害,關鍵就是落在rule of law的法治原則。

所以,關於「民主能不能當飯吃」這個問題,我認為這是選擇的問題。如果我們想要的社會是為了經濟發展可以犧牲社會正義(如大埔事件,事實上兩者並非不能兼顧)、為了社會秩序可以限制人民表達意見的權利,那麼民主自然不能當飯吃;相反的,如果我們想要一個人民能夠自由表達意見、基本權利能受到保障、公平正義可以維護的社會,我們不但要吃民主這碗飯,而且還要好好捧著rule of law這塊飯碗。當有人要以rule by law來混淆法治觀念時,我們要清楚地告訴他:拿著法條綁住人民、限制人民權利並不是法治,約束政府權力、法律同等地對待人民與政府,才是真正的法治。

 

 


[1] 聯合國對於法治(rule of law)的定義

[2] 相關討論的整理請見陳方隅「民主不能當飯吃」?郭董,你錯了!一文

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「依」法而治還是「以」法而治? –民主與法治的關係
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