◎廖育嶒/美國休士頓大學政治學系博士生

新國會新氣象。第九屆立法委員於今年元月16日選出,於2月就職開議。最近新聞報導立委諸公們在「委員會」的分配喬不定,還有許多關於委員會「召委」的新聞。為什麼立委們這麼關心自己所屬哪個委員會呢?就讓我們認識一下立法院的議事核心—委員會吧!

 

什麼是委員會?

世界各國的國會議員人數都相當龐大。舉例而言,美國眾議院有435席、參議院100席;英國下議院650席、法國國民議會577席。鄰近亞洲國家,日本眾議院475席、參議院242席,跟臺灣一樣是一院制的南韓則有300席,我國則是113席。國會這麼多議員要開會,人多嘴雜,這樣議事有效率嗎?因此,國會需要分工合作才能發揮議事效率,將不同的政府公共事務歸類成不同領域的委員會,由委員會裡的成員去做討論,委員會再將討論的結論送到院會裡表決。

基本上,國會裡的委員會都會對應負責政府部會,有些國家的委員會數更多,一個委員會對應一個或數個部會。在臺灣立法院經濟委員會就對應經濟部及所屬機關及公營事業單位,教育及文化委員會對應教育部、文化部及其所屬機關單位。

這裡要澄清的是,各國國會依其名稱不同有分常設委員會(standing committee)或特別委員會(special committee)。就我國立法院組織來說,委員會又可分成常設委員會(內政、外交及國防、經濟、財政、教育及文化、交通、司法及法制,以及社會福利與衛生環境等八個常設委員會),以及特種委員會(程序委員會、紀律委員會、修憲委員會、經費稽核委員會)。除了常設委員會及程序委員會經常性開會外,其他特種委員會則是視任務需要才臨時開議。以下所提的委員會皆指涉常設委員會。

 

法案審查要經過哪些程序?

在細部討論委員會的角色前,我們先看法案審查需要經過哪些程序,以下這段的資料和圖片擷取並整理自立法院的網站(立法程序),並請參照下圖。

 

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圖片來源:立法院全球資訊網

 

一、 【提案】是立法的首要步驟。行政院、司法院、考試院、監察院(以下通稱行政機關)皆可提案,立法委員及黨團也可提案。至於預算案之提出,則專屬於行政院的職權。

二、政府及立委提案後會先送【程序委員會】編擬議事日程。程序委員會由各政黨(團)依其在院會席次之比例分配。院會審議法案的先後順序,由程序委員會決定。

三、程序委員排定議程後,政府提案送至院會中朗讀標題(即為【一讀會】)後,即應交付有關委員會【審查】或經表決逕付【二讀】。委員提出之其他議案,於朗讀標題後,由提案委員說明提案旨趣並大體討論,依院會之決議,交付審查或逕付二讀或不予審議。

四、法案送至有關【委員會】後,委員會可舉行公聽會,邀請政府及社會上有關人員列席說明事實或發表意見,以供委員參考。有時候某些法案牽涉層面較廣,會有跨委員會的聯席委員會。議案審查完竣後,委員會討論該法案是否交由黨團協商,予以議決,通常較重大的法案會先經過黨團協商處理;院會討論各委員會議決不須黨團協商之議案。

五、【第二讀會】討論經各委員會審查之議案,或經院會決議逕付二讀之議案。二讀會是相當重要的環節,對於議案之深入討論、修正、重付審查、撤銷、撤回等,均在此階段做成決議。二讀會決定法案最後版本的內容。經二讀之議案,應於下次會議進行三讀;但如有出席委員提議,15人以上連署或附議,經表決通過,得於二讀後繼續三讀。

六、法案到了【第三讀會】差不多完成審查程序。除發現議案內容有互相牴觸,或與憲法、其他法律相牴觸者外,只能夠做文字之修正,而不能就其立法條文的內容進行修正。

七、委員對於法律案、預算案部分或全案之決議有異議時,得依法於原案表決後,下次院會散會前,提出「復議」動議。也就是重新審理已表決過的法案。這一點經常是在野黨技術性杯葛法案的手段,如果現場執政黨議員出席人數明顯不足,在野黨會藉此技術性將法案退回重新審議表決。然而,同一法案經復議動議表決後,不能再做復議之動議,也就是只能發動一次。

八、完成三讀之法律案及預算案由立法院咨請總統公布並函送行政院。總統應於收到10日內公布之,如果認為窒礙難行將由行政院移請立法院「覆議」,即請立法院再表決一次。覆議案送至立法院後,應邀請行政院院長列席說明討論後,於15日內記名投票表決。覆議案逾期未議決者,原決議失效。覆議時,如經全體立法委員二分之一以上決議維持原案,行政院院長應即接受該決議。

最後,關於法案審查有個特別規定,每屆立法委員任期屆滿時,除預(決)算及人民請願案外,尚未議決之議案,下屆不予繼續審議。也就是第八屆未完成審查的法案,到第九屆時所有法案必須重新由提案階段開始,遊戲規則重跑,這是基於尊重新國會的民意。

 

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圖片來源:立法院隨選視訊系統


立委在委員會裡能夠做什麼?

立委在委員會裡的工作,最重要的職責一是質詢、二是立法。質詢是要確保行政單位有依照法律的立法意思來走,有時候行政部門在法律解釋上不遵照立法意旨或是便宜行事。因為立法院通過的經常是立法原則,實施細則通常授權由行政機關制定,因此行政單位有時以行政解釋或命令辦法限縮立法適用上的規範,甚至利用行政程序剝奪法律賦予的人民權利。因此,質詢是為了質問政府官員,督促行政部會注意改善。

至於立法,一個法案在提案後,經上述立法流程送至委員會後,由所屬委員進行討論,不同的立委會提出不同版本的法案與政府部門版本進行角逐,大多數立法條文的修正討論皆是在委員會裡進行,決定哪些條文要依哪些版本的內容修正。委員會再將討論的結論送到院會裡表決。因此,有人說,國會裡真正的議事殿堂其實在委員會,而不是院會

委員會裡另一個值得關注的角色是召集委員,每個委員會選出兩名召委輪流主持議事(一次會議是兩至三天)。召委的權力很大,除了對議事程序進度進行掌控外,他還可以決定議程要討論哪些法案,或是裁決進行討論、直接表決,甚至擱置議案。這也是為什麼國、民兩黨皆想爭取召委對議程進行控制。最近,召委選舉剛結束,民進黨僅在16席召委中獲得9席。對少數黨來說,是利大於弊,因為如果召委皆由多數黨掌控,召委很可能封殺少數黨的提案不排入議程,少數黨的提案就沒有機會被討論。然而,實務上,同一法案如果執政黨、在野黨立委皆有提出修正案,通常會一併排入討論,除了少數爭議性法案。

 

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圖為2016年3月7日,立法委員王榮璋在財政委員會質詢金融監督管理委員會王儷玲主委。出處:立法委員影音資料查詢系統


不在委員會裡的立委,就無法行使職權了嗎?

最近新聞報導時代力量的立委想與其他政黨協調交換委員會,換到他們理想的委員會,因為每個委員會的名額有限,各黨會有一套機制決定同黨立委的志願序,最後各黨透過抽籤決定委員會分配。然而,不在某委員會就不能碰觸該委員會所掌管的法案嗎?其實不然。非該所屬委員會的委員其實還是可以跨委員會質詢政府官員、表達自己對立法的意見並參與討論,說服委員會成員接受他的提案。每位立委具有平等的提案權,立委的提案順利經過程序委員、院會一讀會通過後,便會送至管轄該類法案的委員會進行討論。只是,委員會通常有很多資訊不會主動分享出去給其他立委,但如果有其他委員要資料,通常還是會給。特別是在委員會要進行法案協商時,通常只會通知該會成員出席決議。

實務上,委員會基本上表決的機會不多,比較多是採合議的方式達成結論,若有意見分歧就保留送交政黨協商。然而,若有表決必要,或是有決議案之動議,只有所屬委員會的委員才有表決權。另外還有預算審議的部份,只有該委員會委員或黨團才可以提預算案的動議,即對政府的預算案進行刪減或凍結。

 

什麼是委員會中心主義?

如同前述所述,決定法案的面貌最重要的階段是在委員會,因為委員會理論上是由專業的國會議員所組成,通常他們具有相關專業知識背景,或是相對資深,因此國會倚賴委員會的專業審查。

美國即是委員會中心主義的代表國家。基於三權分立的設計,美國的國會擁有全世界權力最大的國會支援系統,不僅有許多對應行政機關的委員會、獨立可觀的預算、人數龐大的助理協助法案、預算案資料的蒐集,並設有國會圖書館。這在許多國家是相對缺乏。

委員會中心主義的特點是資深制。待在同一委員會愈資深的議員,愈能累積專業的知識,於下次連任後也愈有優先權決定要待在同一委員會。通常多數議員都待在同一委員會,因為委員會的主席通常仰賴多數黨資深議員出任,如果國會議員換到另一個委員會,他的資深程度便會重新計算。也因此,美國的委員會都具有專業能力審查法案,到了院會二、三讀會階段,院會多數成員基本上都尊重委員會的專業審查決議,此為委員會中心主義。

 

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圖為程序委員會的表決實錄。來源:大紀元時報


臺灣的委員會專業嗎?

委員會中心主義在臺灣只有皮毛,而沒有血骨。多數的立委每一屆待的委員會都不相同,甚至同一屆不同會期跳到不同的委員會。在美國,委員會主席多由多數黨最資深的國會議員擔任,然而在臺灣召委工作繁重,兼職會犧牲選區服務的時間,經常新科立委有機會擔任此職務,而不是資深立委擔任。加上立法院缺乏強大的議事支持系統,立委也忙於選區服務而輕議事,立委許多時候只開半天會,下午則是跑選區服務行程。

其實,立法委員最大的問題在於素質良莠不齊,多數立委並不具有專業審查法案的能力。立法院設有公費助理,立委又不太願意以高薪聘請具有專業背景的國會助理。國會助理不僅流動率高,也不像美國國會有許多各領域高學歷的國會助理研究法案,因此,立委在許多專業領域沒有辦法探究最根本的問題。此外,根據筆者訪談的經驗得知,不少立委的提案多由國會助理草擬,委員本人簽字。立法院多數的法案條文都是照行政機關的版本通過,行政機關提案的通過率也比立委自己提的通過率還高許多,因為只有行政機關才具有資源提出專業的修法意見,立法院多數時只能被行政機關牽著鼻子走。

反倒是立委們樂於追求媒體曝光度,經常以誇張的問政手法吸引媒體的報導。另外,哪裡有肥水的委員會,立委就往哪裡去,例如經濟、交通委員會是許多立委嚮往待的地方,因為可以藉機向政府官員爭取預算往立委的選區去做建設,或是提供特殊利益給選區的特定選民(美國學術界稱這些特殊利益為「肉桶政治」pork barrel politics),立委因而可向選民宣傳政績。國防及外交委員會以及司法及法制委員會是最冷門的,因為這兩個領域的法案跟民生無直接相關,立委難以宣傳政績。這也是為何我國委員會難以建立專業。

另一個問題是黨團協商。黨團協商經常被外界所詬病,既不公開透明,只有紙本協商紀錄的黨團協商機制。許多重大法案經過黨團協商後才有較高機會三讀通過(依作者手邊所掌有的統計資料,第七屆3707筆提案中,約37%的提案進入委員會審查,其中又有35%的法案經決議進入黨團協商程序;而成功進入二讀會的法案,37%的法案進入黨團協商程序)。然而黨團協商代表由執政黨及在野黨(依現行規定小黨有3席立委即可組成黨團)組成,只要有黨團協商代表不簽字,該重大或爭議性法案就不會通過,形成小黨綁架代表多數民意的大黨。甚至,黨團協商常常會推翻委員會決議的內容,這對講求專業的委員會中心主義的美國國會是難以想像的。

不過,事實上真正的黑箱不在黨團協商,而是「關鍵有決定權的人」把持議事。黨團協商的公開,根本不影響黑箱的運作,真正的利益交換,多數人並不知道,在私底下利益團體早已與立委們溝通好。然而,民主政治是制衡的政治,小黨還是有小黨的作用,雖然可能綁架大黨阻擾議事,但是如果把所有議案都強制送院會表決,基本上還是會照大黨的意志而通過。只是,小黨的存在,實際上是讓大黨有所顧忌,至少不能忽視一定比例的民意而全憑自己的意思通過所有法案,因此,小黨對政治的平衡是有意義的。

總而言之,上述諸多因素使得臺灣的立法院難以委員會中心主義運作。臺灣的立法院還有很長一段改革的路要走,如何更公開透明、建立專業的委員會,是立法院得以有效監督行政機關以及通過更好法案的武器。

 

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圖為第九屆立法委員報到大合照,2016年2月1日。來源:立法院網站

 

 

謝辭:本文得以完成要感謝我的好朋友盧丞莘。她目前在立法院擔任國會助理,提供我許多專業實務的修改意見。由於她謙虛不願掛名為共同作者,在此表達謝意。本文若有疏漏,仍當由作者自付。

 

延伸閱讀:沃草國會無雙 國會小知識

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為什麼立委要找人交換「委員會」?—論法案審查程序以及委員會的角色
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