◎王宏恩/杜克大學政治系博士候選人

 

政治科學新書介紹與摘要:Druckman, James N., and Jacobs, Lawrence R. 2015. Who Governs? Presidents, Public Opinion, and Manipulation. Chicago: The University of Chicago Press.

 

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圖片來源:The University Of Chicago Press

 

在傳統政治學裡的民主理論與模型中,民選政府是全民民意的代表,候選人為了追求最多選票,會讓自己的意見靠近全民的中間 (例如這篇菜市場文)。這個模型有兩大假設,一是民眾都知道每個政策的重要性和偏好為何,二則是政治人物們只有乖乖聆聽選民的話然後照做。換句話說,每個政策在推動的時候,就是做個民調,然後總統照民調多數意見去做就對了!這兩個假設看似美好,但似乎好到無法致信——總統真的是乖乖聽多數民意在決策的嗎?信或不信,是要透過實證資料去檢驗的,但是要怎麼用科學方法去檢驗呢?

為了研究這個問題,在這本2015年出版的書《Who Governs?》裡,西北大學政治系教授James N. Druckman與明尼蘇達大學政治系教授Lawrence R. Jacobs結合了兩大筆極為複雜、也因為近日解密而得以公開的美國好幾位總統的內部討論資料,來進行統計驗證。

第一筆資料,是解密公開的Johnson(1965-1969)、Nixon(1969-1974)、與Reagan(1981-1989)三位美國總統,在白宮時內部執行的近五百次民調的全文與分析報告結果。根據白宮內部備忘錄,在Nixon執政開始,民調在白宮決策時開始扮演重要角色。在看完全部的這些每個月執行的問卷後,作者們整理出五大類的問卷題目:(1)民眾對特定政策的偏好,以及自認是保守派或自由派 (2) 民眾認為總統在特定政策上的表現 (3) 民眾覺得特定政策的重要程度 (4) 民眾認為總統的四大個人形象分數 :有執政能力competence、有決斷力的strength、值得信任的trust、與溫暖的warmth (5) 民眾個人背景資料,包括收入、信仰、種族等。假如總統只想聽全民總體民意,那測量個人形象跟個人背景資料還要求跑各種統計報告要做什麼呢?因為這將顯著影響到總統執政的策略。

第二筆資料,則是作者們帶領研究團隊整理這幾位總統在職期間的全部發言、公告與簽署法案,然後把這全部的資料整理成數個類別的重大議題(Nixon任內有49項、Reagan有98項),再以每個月為單位,根據總統在這些議題上的發言,來(1)給予總統們在這些議題上的立場分數,從極度贊成到極度不贊成 (2)統計總統們在各議題上面花費的篇幅相對比重。

在結合這兩筆大型資料庫後,作者以實證資料證實了以下的發現,而這些發現對傳統民主理論產生了不小的挑戰。

 

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圖片來源:美國白宮官方網站 https://www.whitehouse.gov

 

第一,總統的政策走向並不是照全民意見中位數在走,而且會挑時機行動。作者仔細分析了Reagan總統與幕僚如何透過民調打一場細緻又偉大的仗,讓許多美國人懷念至今。雷根總統上任時,他發現以擴大政府支出來救經濟的新政New Deal聯盟正在瓦解,但是保守派Conservative本身並沒有過半的聯盟與清楚的支持者。因此,他的幕僚仔細分析民調,並推論可以讓四種群體與雷根結盟,進而創造出全新的「保守派過半大平台」:原共和黨支持者(反對減少國防支出)、支持減稅的有錢人、因民權運動而被邊緣化的教徒、以及對當時美國外交政策及對外戰爭無感,而更在意國內民生的無黨派選民。作者們發現,雷根的民調報告不只會有全民對特定政策的支持比例,更會附上這幾個團體對特定政策的支持比例以及認為議題有多重要的分析。接著,作者用時間序列分析,發現在雷根總統稅金政策的發言分數,全民立場平均值影響很小,而有錢人立場平均影響才大;雷根總統在家庭政策(墮胎與犯罪)議題上,並不是跟全民平均走,而是跟著教徒走;在國防支出上,不跟全民平均而是跟共和黨人平均;在國內議題上,全民平均影響少,無黨派者影響大。

更細緻之處,是雷根及幕僚會觀察選民及各類人對某議題的重要程度,當發現某議題能討好其中一個團體,然後其它團體似乎不太在意時,就會立刻照那方向前進來討好部份人,反之就會再等等,例如當雷根打算把社會安全(Social Security)政策砍預算或私有化時,民調告訴他說這議題無黨派者非常重視且反對,所以雷根就把相關討論往後延。這些策略看起來很合理、有些也略有耳聞,但這本書是拿美國總統實際在用的民調、內部會議、訪談、統計等方式來證明這些策略真的存在。

 

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圖片來源:C.C. by Kelly Kline

 

第二,總統們不只先收集民調來決定發言與決策,更會主動的想要影響民調結果。在分析三位總統的發言以及民調後,作者發現總統們的兩大策略 (1)不斷花很多篇幅強調總統與多數人已經都支持的議題 (2) 討論議題時,把內容從議題本身的複雜引導到對總統的個人形象上在。在總統與幕僚的對話中,可以發現這兩個策略的效果就是引開選民對其它議題的注意力、好讓其它團體與官員能發揮、並同時提升自己的形象。就後者為例,作者指出尼克森總統因為發現前任留給他的越戰問題,嚴重影響到民眾對他「執政能力」的形象,因此幕僚建議他訪問中國,透過外交政策的成功來重塑自己在民眾間的形象。作者的統計分析也發現,的確當總統在某議題上有越多篇幅的發言之後,民眾心中對該議題的重要程度就會顯著上升(也暗示可能忽略其它議題)。

但同時,統計結果也顯示總統很難改變民意對議題支持或反對的走向。作者發現Johnson總統與幕僚,在一開始就積極想打造美國民眾對於越戰的看法。然而,即使總統發言能改變民眾對議題的重視程度,卻只能在初期,也就是大家覺得議題還沒有那麼重要時,讓一些民眾改變意見並跟著總統走。等到後期民眾開始覺得某議題非常重要時,他們對該議題的看法也大多定型了,此時總統再怎麼投入疾呼也無法改變民意組成。甚至在很多總統與幕僚的討論中,他們對於能改變民意走向的信心過大,而實際上並沒有這種效果。

受限於資料保密限制,雖然這幾位總統執政都是超過30年前的事情,但在這幾位總統的努力下,白宮內部已建立完善且持續運作的民調團隊,而且也有證據顯示在雷根之後的幾任總統,從老布希、柯林頓、小布希,以及歐巴馬等人,也都有參考這些民調進行決策,甚至還常常使用相同的問卷題目。而在台灣,亦有博士論文研究馬英九在2008年總統選舉時,如何追蹤每日民調的各項數據,包括民眾的政策偏好與馬英九的個人型象,來決定隔天的選舉策略與宣傳,可見范凌嘉,2009年,博士論文《競選策略動態模型:以2008年總統選舉候選人馬英九為例》。

這些內部資料與統計分析,對傳統民主理論產生挑戰。首先,政治人物並不一定照全民意志的平均來做決策,而是在各議題上會選擇性的照部份群體的態度來走。並且,政治人物是會先主動收集民意再產出策略,因此從來就不是直接的「反映民意」。此外,政治人物也會主動影響民眾對議題重要性的認知,而且這樣的影響是統計上顯著的,且政治人物也會主動企圖影響民意走向,雖然實證資料顯示結果有限。換言之,民意並不是哈伯馬斯預設的那種公共領域——民眾自己討論、交換意見形成共識,然後用這共識來引導政府——而是有版面有麥克風的總統們會主動介入其中。兩位作者的開頭與結論,是希望民眾持續有著反菁英的意識:政治菁英當然可能做出錯誤的決策並導致毀滅性的結果,但政治菁英隨著科技進步,越來越能掌握並試圖影響民意,所以人民要增加彼此對各議題的討論與了解,並且不被菁英聯合壟斷的議程與選項給限制,才能進一步的保障得來不易的民主制度。


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