◎王金壽/成功大學政治系教授

 

背景說明:

司法院為執行全國司改會議關於訴訟金字塔化以及終審法官選任決議,將原本由司法院長提名、人事審議委員會(人審會)通過的任命方式,計畫改為「規定最高法院、最高行政法院院長及法官,產生方式是由司法院院長提名應選院長人選一人及應選法官名額二倍人選,由法官遴選委員會遴定,呈請總統任命」。同時,規定「遴選委員會的法官代表當中,一、二審法官代表三人、最高法院及最高行政法院法官代表三人,皆改由法官票選產生,以增進法官群體自治及代表多元性。因此,遴選委員會包括考試院、法官、檢察官、律師、學者及社會公正人士之代表」。原本規劃法官遴選委員會包含兩名立法委員,但引起社會各界的疑慮和批評(主要質疑政治勢力會介入司法人事案)。因此司法院將該項刪除。1本短文以Q&A方式,討論民主政治中的司法人事權問題,也討論司法獨立與民主可問責性。

 

圖片來源:網路新聞

 

Q:最近因為最高法院人事權問題,又引起各界討論。你可以說一下最根本的問題是什麼?

A:很多研究都指出,法官就跟其他的官員或是政治人物一樣。我們都必須面對最根本的代理人問題(agency problem)。2如何找到適當的人以及如何確保他們不會偷懶、只為自己牟利或是偏頗等問題。在威權體制或是君王體制,法官是聽從於威權統治者或是君王。但在民主體系不一樣,法官是代表人民來行使司法權。所以,人民是委託人(principle),法官是代理人(agent)。所以人民(或是民主政治體制)必須設計一套人事體制,找到適當的法官人選,同時確保他們在任時不會偷懶、失職或是牟取自身利益。

 

Q:那台灣司法人事體制上最根本的問題是什麼?

A:第一、台灣現行的制度是,法官和檢察官主要是透過考試和訓練產生。我不認為這是一個好的方式選出人選來代表人民行使司法權。第二、法官終身職。中華民國憲法第八十一條規定:「法官為終身職,非受刑事或懲戒處分,或禁治產之宣告,不得免職。非依法律,不得停職、轉任或減俸」。這兩個條件如果單獨存在或許問題沒有那麼大,但在台灣,它同時存在造成,法官和檢察官只要經過考試、訓練合格後,在終身職的保障下,外界(或是政治部門)對它的監督管道就不多。

 

Q:但日本的法官也是考試、訓練出來的啊?他們問題沒台灣的那麼大吧?

A:日本的法官的確是考試、訓練出來。但就跟透過考試選出法官和檢察官的國家一樣,它是透過嚴格的行政管考制度,來監督(如果你喜歡,也可以說是控制和馴化)法官。同時,日本的法官沒有終身制,最高裁判所的法官每十年要經過國民審查。比較嚴重的是它的下級法院法官,是由最高裁判所提出合格名單由內閣任命,任期十年,任滿可以再任。雖然大部分的法官可以得到續聘,但叛逆、不符合體制文化、或是判決影響到執政當局重大利益(例如美軍基地在日本的合憲性問題),都有可能遭到不續任。諸多研究指出,當法官對於人事升遷有所意圖時,司法權內部就容易透過人事升遷來對法官進行控制和規訓。日本在此的問題尤為嚴重,人事升遷、調動使日本法官產生偏頗的動機與誘因,導致意識形態上多是保守而且還相當具有一致性,因為那些司法部門無法掌控的法官(wayward judges),在其法官職涯上很難有升遷機會。3把他們發佈到偏遠地區或是一些相對比較不受重視的法庭。所以,有些日本法官在未續任之前,就先請辭。

 

Q:台灣也有類似的管考和司法行政監督吧?聽說以前不是就把不聽話的法官和檢察官發佈邊疆?

A:台灣早期的司法的確跟日本很類似,或許有過之而無不及。4因為台灣多了一個「黨化司法」的問題,5也就是國民黨透過黨部系統與司法行政管理機制來控制和監督司法。但台灣的司法行政管考和監督在司法獨立改革下,已經弱化太多。甚至也有點過頭。關於台灣司法行政的弱化是個大問題,我在這裡無法多談。但我就舉幾個司法行政弱化的例子:(一)事務分配回歸法官會議;(二)人審會的改革;(三)法官和檢察官不用到二審、即使一直留在地院或是地檢署,就有機會升到最高職等;(四)甚至書類審查委員也可以由各審級法官擔任,而不是由司法院跟最高法院來完全控制。6如果和日本比較的話,根本是天壤之別。一位日本法官聽到台灣法官講台灣人審會的運作,幾乎是無法相信。

台灣一個法官,現在經過考試、訓練,在經過兩次書類審查變成實任法官之後,他如果沒有發生大的問題,也不想升官,那他可以在地院升到最高職等十四職等。請問,我們還有多少機制可以監督他?

 

Q:那在民主政治中有沒有一個最好的司法人事制度?

A:民主政治理論從來沒有規範過如何挑選法官。民主政治理論討論正義、權利、法治、限制國家權力和選舉等問題,它雖有規範不可依照特定標準(例如單一政治意識型態、族群、性別等)來挑選法官,但無法導引出如何挑選法官的一套標準。在民主國家中,有各種不同的挑選法官方式;更奇特的個案是美國,單一國家內有好幾種挑選法官的方式,不僅各州有自己挑選法官方式,即使連聯邦層級也不只一種挑選法官的方式。7美國各州也會因為法官選任制度帶來的問題以及新的政治局勢,而進行改變。8最常見的是,由政治任命(議會或是州長任命appointment)、到政黨提名選舉方式(候選人由政黨提名partisan elections)、到非政黨選舉(候選人不可以顯示政黨標籤nonpartisan election)到Merit Plan。法官的任命方式不是一直不變。

用最簡單的方式來說,主要有兩個方式來控制和影響司法人員。一個是任命的過程,另一種是司法體系內部的馴化。越強調其中一種方式,經常同時就淡化另一種方式。不同的司法體系有不同的方式去處理政治部門和司法部門的問題。以任命過程來處理這問題的代表個案是美國:不管是經過民選或是總統提名國會同意,法官任命必須得到政治部門的同意;而在獲得政治部門同意之後,法官經常獲得很高的獨立性。最明顯的例子,則是美國的大法官。

 

圖為法院一景。來源:網路新聞

 

Q:你可否說明一下司法獨立與民主可問責性,這兩者關係如何?

A:司法獨立與民主可問責性的定義,都是沒有共識。兩個也都不是有跟無的差別,而是程度上的差異。隨著司法權的擴大,社會對司法的要求和監督也同樣的升高。司法獨立與民主監督兩者之間存在著一個緊張性。司法獨立就是要讓法官免於某種形式的政治可問責性。但我們如何確保一個獨立行使職權的法官不會濫權?一個獨立的司法體制如何回應民主政治和社會的要求?或是如Cappelletti所提出的問題:「誰來監督監督者?」(Who watches the watchmen?)9怎樣的民主監督,才不會妨害司法獨立?但是如果司法完全回應民主政治的話,那司法可能到最後不僅無法保障少數弱勢團體的人權,還將導致憲政民主的崩潰。簡而言之,司法的民主可問責性與和正當性隨著法官獨立性的增加而遞減。至今所有的政治和法學理論,對於司法獨立與民主政治還沒有一完整、一致的見解。

 

Q:為何台灣社會現在要求司法的民主可問責性的呼聲會增高?

A:至少有三個理由,導致對於司法體系要求問責性越來越高。第一、政治的民主化與黨國體制的削弱。特別是,台灣已經經過三次政黨輪替。黨國體制還可以全面控制司法這個說法,不太容易說服一般人。第二、司法獨立的進展。第三、司法介入的社會和政治重要事情越來越多。例如,2004年總統大選、2006高雄市長選舉、扁案、馬案以及大法官介入同性婚姻這議題。前面兩個因素,導致司法無法推卸責任說,這些過錯都是別人(政黨)造成的。當一個體制越來越有權力,這個社會當然會要求他負責。

 

Q:那到底如何改進台灣的司法人事權和民主可問責性?

A:先不要那麼急。要回答這問題之前,應先理解下列三個問題:司法人事權過去的歷史、制度性問題、現實狀況的問題

 

Q:好吧,那就一個一個來討論。過去司法人事權的歷史為何?

A:司法人事權的變革來自於1991年《法院組織法》的修正,司法院法官人事審議委員會首度開放10名由各級法官互選的人審會委員名額,約佔整體人事審議委員會員額的45%。1991年《司法院組織法》的修法中規範人事審議委員會組成的第20條,由司法院所提出的修法版本一開始沒有明定委員數目與來源,而除了司法院院長、副院長等司法院高層為當然委員以外,其餘委員則完全採取由司法院長指派的方式產生。之所以會明確訂出人審委員的來源比率,並增訂了10名委員由各級法院法官互選,關鍵在於時任立委的陳水扁於該法案在委員會審查時要求明文規定人員比率,且一定比率的委員須由法官互選,不能是由上而下指派。同時,陳水扁更在委員會的質詢中強調,人事權的獨立是司法獨立的根本。

這項變革的早期,也就是1990年代初期的時空背景中,不至於對掌權者造成實質的影響。因為在一個司法院高層均長期受到黨國栽培、當然人審會委員必然過半,而且法官互選委員依然是可以進一步加以規劃與操控的情況下,法官人事審議委員會失控的可能性是相當微小的。不過,這個制度變革最為深遠的影響,並不在於法官互選產生的委員能否在表決時壓倒司法院高層的代表,而是讓改革派法官有機會進入人審會。只要人審會當中有了少數的改革派法官代表參與,就足以讓人審會無法再是一個人事分贓的黑盒子。

隨著法院獨立改革運動獲得進展,司法院的人事審議委員會更進一步在2001與2012年分別進行法官互選委員比率的擴增,以及引進外部委員等制度性變革。2001年法官互選的人審會委員擴增到12名,佔總體人審委員50%;司法院官派委員勢力受到壓縮。到了2012年再次修法時,雖然官派當然代表與法官互選人審會委員都沒有增加,但新增了3名可以是非法官身分的外部委員,這項最新的人審會委員結構的調整,可說是為了回應法院體系必須有適度回應社會輿論的需求。但這三個外部委員到底有多少影響力,還有待求證。

雖然歐陸和拉丁美洲新興民主國家都設立司法人事委員會,要來解決司法獨立與司法可問責性之間緊張關係的問題,但是兩者卻有不同的動力來源,歐陸國家希望透過司法人事委員會來增加對司法的控制,以要求司法對於民主政治做出負責的回應。但是拉丁美洲國家的例子卻是要透過這個機制來追尋司法獨立,擺脫過去威權政權對司法的控制。會有這樣的差異,當然來自不同的政治歷史背景。拉丁美洲的國家幾乎是剛剛民主化的國家,過去的司法幾乎控制在威權政黨之下,因此追求司法獨立變成他們首要的目標。10台灣的改革派法官和檢察官們致力於追求司法獨立,多少和威權體制控制司法的歷史經驗與遺留下來的問題有關。

 

Q:那制度性問題為何?

A:台灣的法學界和司法實務界對於司法制度性問題,一向不太重視。事實上,國外有很多司法人事權的研究可供參考。11這裡面最值得一提是Nuno Garoupa和Tom Ginsburg 關於judicial council(類似台灣的人審會)的全球比較研究。12很可惜的這本書,沒有把台灣的人審會列入研究個案。13

這本書指出幾點:第一、judicial council 是一個被廣用的制度。法國是第一個採用這制度的國家,它在1946年建立Conseil Superieur de la Magistrature。14依據這兩位作者估計,現今全球有超過百分六十的國家採用此制度,而在三十年前,只有百分之十(P. 101)。第二、在這本書的資料裡面(Appendix B)一共112個國家裡面,只有九個judicial council 全由法官擔任。15西歐幾個民主國家都沒有百分百全部由法官擔任(法國37%、義大利60%、葡萄牙47%、西班牙59%)。第三、judicial council成員越多元,那參與的機構與團體也越多。第四、在judicial council不太容易區分一般社會人士與政治人物的差異。因為一般社會人士是由政治機構任命,同時他們缺乏專業背景。第五、理論上,judicial council 是要對大眾負責,但事實上,因為各種機制導致這委員會多多少少被專業團體(法官推動自身群體利益)或是利益團體(例如律師推動遊說或是少數者的利益)被佔領或是綁架。第六、judicial council法官比例跟司法獨立的程度只有很低的相關性(Chapter4)。

台灣現實制度是,不管所謂民選或是官派全部是法官(司法院長視為廣義的法官)。三位外部委員對於人事案只有發言權,沒有表決權。提名權在司法院長手上,而且是他一個人獨佔。即使在現實上,司法院長會諮詢、尊重司法行政高層的意見,但法律上跟政治上,還是由他負全責。這也是2010年高院法官發生集體貪瀆事件,當時賴英照院長必須負政治責任請辭下台的原因,即使賴英照並沒有主導當時的人事案。也就是說,現今的司法人事權都是由司法體制內部的人來決定,沒有(民主)政治部門的參與。

所以必須釐清的是,現今的司法人事權並不是沒有民主可問責性。而是這個可問責落在司法院長一人身上。但其他人審會的成員,就沒有可問責性。

 

Q:那現實的問題?

A:現實上一個關鍵的問題是法官的民主素養問題。如果是法官自治,那麼法官的民主素養和品質,將會決定人審會的運作以及整個司法品質。最早期改革派法官是帶著改革理念參選人審會委員,同時對人事案進行嚴格把關(例如林輝煌、康樹正等人參選時,都提出政見。同時在競選第二任時,提出他們在第一任所進行工作的報告,也提出第二任新的政見)。16這已經是二十多年前的事了。在那之後的人審委員的選舉,即使原本較熱衷於司法改革的地院,也少見以司法的理念向全國法官訴求,而多由各個大的地方法院(如台北、高雄地院)或是中、小型地院結盟推出人選,自然形成以維護各地院自己的利益為重的結果。這些人選委員經常替和他們同地院法官的人事案進行辯護(例如該地院法官調高院或是升任庭長),而不是站在全體司法體制對於司法人事進行全盤考量。說得更淺白一點,部分人選委員負有選民(法官)壓力。就這一點而言,我想是需要改進的地方。

 

Q:那看起來,法官跟民選政治人物差別不大哦?

A:不,還是有相當大的差別。例如,人審會的選舉雖然很少法官提出政見,但也很少見到積極性的拜票、拉票,更不用說他們會去買票或是攻擊別的候選人,所以他們絕對不是黨派政治。17我要說的是,人審會選舉越來越沒有任何對於整體司法界發展的思考,只像要選出去維護各法院利益的代表。同時,我們也沒見到人審會會像立法院大吵大鬧的情況,就我知道,最多就是有人審會委員不爽司法院長的提案,揚言要爆料或是開記者會這樣而已。

 

圖片來源

 

Q:看起來法官不搞政治?

A:用狹義的定義,台灣的法官們是很不政治,但用比較廣義的定義的話,他們當然也搞政治。例如,這些人審委員維護各自法院的升官利益,怎麼不是搞政治捏?法官在法官論壇用匿名發言,有時候甚至是攻擊特定人士,這怎麼不是搞政治?有一群中生代法官,都已經實任了,還需要匿名成立網站「法官翻轉司法群策會:找回人民的司法」,這當然是搞政治。事實上,我相信這群人有正式或是個人管道可以將意見反應給司法院長許宗力,也有許多媒體可以讓這些法官發表意見或是評論。用這樣的方式去發表意見或是攻擊特定人士,搞政治是他們成立這網站主要目的之一。

 

Q:如果人審會的組成改變或是法官任命方式改變之後可能遇到的問題?

A:第一、有可能被利益團體綁架。例如,如果有律師代表進來,那他們可能以律師團體的利益為出發點考量去思考司法人事權。事實上,台灣律師的公益性質一直不高。我們很難確保律師代表不會為律師自身利益代言。第二、法官有可能變得比較會去討好外界。美國的研究指出,司法人事制度不一樣,那法官的判決就可能受影響。18例如,法官面臨選舉壓力,更可能去判死刑。也可能相對比較喜歡上媒體,去討好外界或是對自己的判決做解釋。

 

Q:那增加民主可問責性或是增加人審會的外部委員,就會帶來比較好的司法?

A:這並不一定。大家可以想一下,如果今天由政治部門所推出的人審委員(或是法官遴選委員)是邱毅、蔡正元、柯建銘或是陳師孟,哪可能的結果是如何。但也可能是黃國昌或是林淑芬來當人審委員(或是法官遴選委員)。不論如何,這些政治部門推出來的委員必須要為他們在人審會所做的決定負責。他們也要在政治(選舉)上面臨挑戰。再舉一個例子,如果有堅持要執行死刑的人審委員,那法官判死刑的誘因就會變強;同樣的,如果有堅決反同性婚姻的律師來當人審代表,那法官要支持性別平等的壓力就會變大。當然,更往前的一個問題就是,政治部門為何會選出一個堅決要執行死刑或是反同的人審委員,這就牽涉到我們整個民主政治品質的問題:為何台灣人民會選出這樣的民意代表或是行政首長。

 

Q:我們都可以用考試和訓練來任用法官和檢察官,那乾脆用考試來決定升遷、調動好了!

A:即使現在法官主要是透過考試進來,但還是有人事權的問題(升遷、調動)。難道,還是每一次都要透過考試來決定誰可以當庭長、院長、升上級審?即使要用考試,還是要面對,誰來出題、用怎樣的標準出考題這問題。

我們一定要面對兩個問題。第一、人事權要給誰?制度該怎麼設計?第二、這些制度可能帶來哪些優缺點。給法官自治會比較好嗎?還是要政治任命?或是如現今世界上國家改變人審會的組成方式?現有的制度不是沒有好處,事實上,它讓法官獨立性格變的非常強。陳鴻章、郭子靖和我合寫一篇論文就發現,台灣法院院長的調動跟政黨輪替沒有太大的關聯。19

每一個制度都有它的優缺點。當然,我們對於司法人事制度的選擇,不僅是功能性的考量(例如,哪種制度可能更有效率),也可能是價值的選擇(例如,在司法獨立與民主可問責性衝突的兩難之間選擇)、也是信念問題(例如,我們對於民主制度自我矯正可能性的信心)、也是現實判斷的問題(例如,法官的民主素養還是政治部門的民主品質比較好)。

 

Q:聽你這樣講,這個問題好像很複雜。你的立場到底為何?

A:作為蛋頭學者的一個特徵就是常把簡單的問題搞的很複雜。但我的出發點很簡單,第一、其他國家很多司法人事制度是我們可以參考的,日本的經驗可以參考,很多國家的judicial council經驗也可以參考。第二、這個問題不是靠高喊「增加民主可問責性」或是「維護司法獨立」就可以解決。第三、我們必須嚴肅面對台灣法官的民主素養和政治部門的民主品質問題。司法是無法完全獨立,它是政治和社會體制一部份。除非整體民主政治品質和法官的民主素養同時提高,增加司法體制可問責性並不必然就會帶來一個比較公正的司法體系。

 


 

  1. 見司法院通過法官法草案之修正案新聞稿
  2. Garoupa, Nunp and Tom Ginsburg. 2015. Judicial Reputation: A Comparative Theory. Chicago: The University of Chicago Press.
  3. Ramseyer, J. Mark and Eric Rasmusen. 2003. Measuring Judicial Independence: The Political Economy of Judging in Japan. Chicago: The University of Chicago Press.
  4. 雖然不是針對日本司法行政研究,但David Law這一篇論文,可以看出日本司法行政如何控制和循化法官。請見Law, David. 2008-2009. “The Anatomy of a Conservative Court: Judicial Review in Japan.” Texas Law Review 87: 1545-1593.
  5. 劉恆妏,2013,〈「黨化司法」對戰後臺灣司法人事的影響〉,發表於「戰後臺灣歷史的多元鑲嵌與主體創造」學術研討會,中央研究院臺灣史研究所主辦,中央研究院。
  6. 審查委員會置委員十六人,除最高法院院長為當然委員外,餘由司法院院長遴聘資深庭長、法官、檢察官、律師及學者擔任之。書類審查委員會置委員分為三組,民事小組:每審 級庭長或法官各一人、律師一人、學者一人;刑事小組:每審級庭長或法官各一人、檢察官一 人、律師一人;行政小組:最高行政法院及高等行政法院庭長或法官各一人、學者二人、律師一人。
  7. 指的是廣義的法官。如果是美國憲法中Article III 所規定的法官,只有一種任命方式。
  8. Hanssen, F. Andrew. 2004. “Learning about Judicial Independence: Institutional Change in the State Courts.” Journal of Legal Studies 33(2): 431-473。
  9. 當然不是只有who的問題,還有how這個問題。Cappelletti, Mauro. 1985. “Who Watches the Watchmen?’ A Comparative Study on Judicial Responsibility.” Pp. 550-589 in Judicial Independence: The Contemporary Debate, edited by S. Shetreet and J. Deschênes. Dordrecht and Boston: Martinus Nijhoff.
  10. Hammergren, A. Linn. 2002. “Do Judicial Councils Further Judicial Reform? Lessons From Latin America.” Carnegie Endowment for International Peace, Washington, D.C.
  11. 除了下面要討論的Garoupa and Ginsburg一書,有幾本著作值得特別推薦:關於日本人事制度和司法獨立,請見Ramseyer, J. Mark and Eric Rasmusen. 2003. Measuring Judicial Independence: The Political Economy of Judging in Japan. Chicago: The University of Chicago Press. 關於美國司法人事制度和司法獨立的歷史演變,請見Shugerman, Jed Handelsman, 2012, The People’s Courts: Pursuing Judicial Independence in America. Cambridge: Harvard University Press. 討論全球十幾個司法人事權案例,請見Malleson, Kate and Peter Russell edited, 2006, Appointing Judges in an Age of Judicial Power: Critical Perspectives from around the World. Toronto: University of Toronto Press.
  12. Garoupa and Ginsburg. 2015.
  13. 這是有點奇怪的地方。因為作者之一的Tom Ginsburg的成名作其中一個個案就是台灣。同時,在這本書有提論台灣憲法法庭與最高法院的衝突,在這情況下,忽略台灣的人審會個案顯得無法理解。
  14. 但美國Merit plan 是出現得更早。
  15. 這九個國家是Bangladesh, Columbia, Cyprus, Dominican Republic, Greece, Hungary, Iraq, Pakistan, and Sri Lanka. 韓國和日本並沒有Judicial Council。
  16. 康樹正,2018,《我國小畢業,我是法官》。頁145-160。台中:白象文化。
  17. 不是說法官就不會搞黨派政治。義大利的司法人事權就非常黨派政治。法官和檢察官成立團體,而這些團體又與政黨有密切關係。沒有受到幾個大的團體的支持,法官和檢察官幾乎無法獲得升遷的機會。
  18. Canes-Wrone, Brandice, Tom S. Clark, and Jee-Kwang Park. 2010. “Judicial Independence and Retention Elections.” Journal of Law, Economic, & Organization 28(2): 211-234; Choi, Stephen J., G. Mitu Gulati, Eric A. Posner. “Professionals or Politicians: The Uncertain Empirical Case for an Elected Rather Appointed Judiciary.” Journal of Law, Economic, & Organization 26(2): 290-336.
  19. 陳鴻章、郭子靖和王金壽,2018,「臺灣司法獨立運動對於司法體系人事運作的影響」,政治科學論叢 76:61-102。但檢察體系就很不一樣,檢察長的調動就受政黨輪替影響很大。就制度面而言,檢審會對於法務部長人事權的限制大於人審會對於司法院長人事權的限制。這也是為何只討論制度是不夠的。
引清兵入關?民主政治中的司法人事權

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