什麼是一國兩制？它跟聯邦制有什麼不同？為什麼台灣不接受？

◎陳方隅／美國密西根州大政治所博士候選人

 

2019年的第一週，兩岸關係真是好不熱鬧。先是蔡總統的元旦文告喊出了「四個必須」，以及因應中國介入台灣政治與社會發展的「三道防護網」，¹然後是習近平發表的告台灣同胞書，強調九二共識內涵是「海峽兩岸同屬一個中國，共同努力謀求國家統一」，要積極尋求「和平統一、一國兩制」的台灣方案。而蔡總統則明確地回應台灣拒絕一國兩制方案，並提出三項理由：中國民主體制的欠缺與不足，人權紀錄不佳，以及，中國從未放棄武力犯台。蔡總統聲稱，拒絕一國兩制是台灣共識。

 

圖片來源：蔡英文總統臉書（2019/1/2）

 

關於一國兩制以及九二共識，後續仍有非常多的討論，也有網友或各地外館自發性改圖和翻譯等，在社群媒體上的效應非常活絡，國際媒體的討論以及後續各種公開信呼籲也有很多。然而，值得注意的是，隱約有一種宣傳方式是開始將一國兩制和「聯邦制」劃上等號，有人講說聯邦制就是「一國多制」，並且提倡台灣應該接受這樣的方案。事實上，一國兩制這個名詞已經提出了快要四十年了，但想必還是有很多人不太了解它的內涵是什麼，正如同九二共識每次選舉都被拿來當成主要的攻防重點，但先前研究卻發現有超多人根本都搞錯了意思。這正是一個好機會讓我們來認識一下什麼是聯邦制，以及一國兩制到底是什麼意思。

 

聯邦制：美國是典型

首先來看的是聯邦制。美國是典型的聯邦制國家，各州（State）共同組成一個主權國家，由憲法決定中央政府（聯邦政府）和各州政府如何進行分權，並各自享有獨立的權力。換句話說，各州之間以及聯邦政府其實是平等關係，或者可以說是一種夥伴的關係。

以美國來說，憲法明訂聯邦政府享有國防、外交、宣戰、媾和、締約、移民、幣制、關稅、國際貿易等權力，其他未列舉的權力則保留給各州。聯邦法律及條約均為國家最高法律，各邦法律不得與之牴觸。²隨著時間發展，美國聯邦政府發展出許多和州政府合作的方式，例如他們會制定出一些由聯邦提供經費、州政府實施的法律和項目，主要包括教育、社會福利、住房補貼及營養、國土安全、交通和緊急行動等。不過大體而言，各州政府和聯邦政府之間仍是平等的關係。另外，有一些聯邦制的國家是聯邦政府的權力較大，例如巴西、墨西哥、阿根廷；有些則是讓聯邦政府的角色限縮到最小。目前全球大約有27個聯邦制國家。

在民意代表以及立法權方面，美國聯邦的國會有參議院和眾議院兩院，各有一些獨自享有的權限（例如眾院可以提稅收相關法案和提出彈劾官員；參院有批准條約之權，還有同意總統各項人事任命案之權），但兩者也是平等的關係，大部份的法案都是必須兩院都通過才能送總統簽署。參院的議員是各州兩位，大小州都一樣；眾院則是依照人口比例決定議席。這樣的設計就是讓小州的人民可以在參院享有更高比例的代表權，但大州也可以因人口較多而在眾院有更多代表權利，這種設計提供大小懸殊的各州，留在聯邦體制內的誘因。³

相對於聯邦制的國家組成方式是「單一制」，也就是像台灣現行體制一樣，有一個中央政府存在，然後各地會有地方政府，彼此之間是有清楚的上下分層關係。

 

一國兩制：始於西藏，設計給台灣，港澳作為實驗場

一國兩制是鄧小平所提出的兩岸問題解決方案。1981年，時任中共全國人大委員長的葉劍英在《葉九條》當中提到：

「統一後的台灣可保留軍隊，作為特別行政區，享有特別自治權；台灣社會、經濟制度、生活方式與同其他外國的經濟、文化關係不變；私人財產、房屋、土地、企業所有權、合法繼承權和外國投資不受侵犯；台灣政界領袖可擔任全國性政治機構領導，參與國家管理；台灣地方財政有困難時，可由中央政府酌予補助」。

時任總統的蔣經國拒絕了這樣的提議，主要原因之一是中共不可能信守承諾。

從性質上來看，一國兩制其實就是一種給予某地高度「自治權」的方案，而其最早的例子是西藏。北京政權與達賴喇嘛領導的西藏政府於1951年簽訂了《和平解放西藏十七條協定》，由中央政府主導外交與國防，然後由達賴政府管理西藏內部事務，這樣的案例被鄧小平拿來和英國推銷與談判要用在香港的一國兩制。不過，簽完協定後，接下來發生的事情很多人都知道了，1959年解放軍全面接管西藏，達賴流亡印度至今。（謎之音：那到底為什麼還可以拿來推銷……）

 

圖為網路上流傳最著名的漢藏一家親代表照片。來源

 

後來，一國兩制被用在香港和澳門。1984年時，中共與英國共同簽署了《中英聯合聲明》，重申兩地回歸後將會實施一國兩制原則，讓港澳保留資本主義的經濟和社會政治制度、金融體系、法律體系，同時也立法保證「香港不實行社會主義制度和政策，保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變。」

不過，在2014年，也就是香港回歸的17週年時，中共提出了《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮書，裡面提到：

「香港特別行政區享有的高度自治權不是完全自治，也不是分權，而是中央授予的地方事務管理權。高度自治權的限度在於中央授予多少權力，香港特別行政區就享有多少權力」。

換句話說，所有的最終決定權都在中共的手中，這和聯邦制當中，聯邦政府和州政府的平等關係、以及一切以憲法為依歸是完全不一樣的。

※推薦閱讀：為什麼跟政府爭取選舉權很困難？從香港人爭取普選權談起

在選舉權方面，中國的選舉叫做「民主集中制」，一般的政治職位人們可以選「村委會」和「地方議會」，不過，候選人都要事先經過一個代表會挑選過（簡單來說就是選舉層級非常低，而且完全沒有自由參政權。只有集中，沒有真正的民主）。香港人可以選特首和立法會的議員，不過，中共的全國人大常委會於2014年8月31日作出了三項決定，限制香港特首的選舉方式：只有「提名委員會」可以提名，參選人必須經過半數委員的提名，然後，最多只能選出2至3位候選人。換句話說，中共可以確保所有的候選人都是跟中國共產黨的立場接近，而這也是為什麼香港近年來不斷地有各種爭取普選的集體行動出現。而且，在香港如果要參選公職，也需要事先經過審查，如果有發表過贊同香港自決或獨立的言論，就會被宣告DQ（取消資格），例如最近的朱凱迪和劉小麗，都是因為過去發表過支持香港自決的言論被視為牴觸《基本法》而被宣告禁止參選。至於，什麼是港獨、什麼是合法，當然是由中共說得算。

※推薦閱讀：香港人的忠告：一國兩制將會為台灣帶來什麼變化呢

 

上面兩張圖，上圖顯示的是在1997年之後移居香港的人數累積，下圖則是中國人到香港大量購買奶粉（因為中國自己所生產的奶粉被爆料出許多黑心製程以及被測出含劇毒）所造成的問題。

 

2017年6月30日，英國將香港主權移交給中國20週年的前夕，中國外交部發言人陸慷宣稱《中英聯合聲明》只是一份歷史文件，不具有任何現實意義。事實上，這個聲明是經由中國與英國雙方簽署以及批准，同時也向聯合國登記在案，它是一個標準的「國際條約」。即使如此白紙黑字、具有國際法效力的國際條約，中共都可以視之為無物（不得不反觀一下所謂的「九二共識」，那可是連白紙黑字都沒有的），無怪乎在鄧小平提出一國兩制做為統一方案的時候，當時的中華民國政府就以中國不可能守信用為由，拒絕了這樣的提議。

 

根據香港大學民意研究計劃的調查，在2008年時（該年舉辦了北京奧運）香港人自認為是純粹「中國人」的比例達到四成、自認為是純粹「香港人」的比例降到18%新低。然而自此之後香港人認同一路上升到超過四成，中國人認同卻降到15%。

 

小結

若我們以聯邦制的內涵和一國兩制來比較，就能發現很大的差異。聯邦制底下的各州之間是平等的地位，依照憲法來組成一個聯邦政府，各州人民選出的國會議員一同決定聯邦法律，各州的法律不得牴觸聯邦法律。如果聯邦與州政府之間有紛爭時，會依司法循徑來解決，尤其是聯邦最高法院可以解決憲政層次的爭議。法院的人事案要經過國會的同意，但獨立行使職權。行政、立法、司法，政府的三大部門是互相監督與制衡的關係。舉例來說，最近美國聯邦地區法院就判決《歐巴馬健保法案》敗訴，主要理由之一是違反地方自治權。這種事情在中國可能發生嗎？不可能，因為黨領導法治。

然而，一國兩制下的台灣和中國雙方，完全不可能是平等的地位，所有的事情以及權力的大小，都是由中共說得算。在中國，所有的機關、包括人民代表大會或者是各級法院，都要服從黨的指揮，而且這是明文規定的事情。各地的人們更不可能會有平等的代表權與立法權。簡單來說，各種政治制度和人民的權利，中共說不給的，台灣就不會有，「兩制」其實只是個字面上的美麗謊言，實際上就只有中共決定的那「一制」。一旦我們像西藏那樣子，簽署了協議然後用一國兩制的方式統一，台灣失去的不會只有外交和國防權力，還將失去所有政治制度和重大政策的最終決定權。

然而，一國兩制在這四十年來，一直都是中共提供給台灣的選項，或許我們也可以說，現在愈來愈不被香港人和澳門人所接受一國兩制的狀況，其實可能是兩岸統一的「最好狀況」。想想看，任何其他的統一方案，例如以三民主義統一全中國、在中國建立新的民主共和國之類，可能性都是微乎其微，如果現在要跟中共談統一，那麼起始點就只有接近中共提出的條件和方式而已。而重點是，中共隨時都會翻臉不認帳。

台灣自從1990年代進行民主化以來，已經成為了穩定與鞏固的民主自由國度，台灣的民意也形成了「反統一」這樣的共識。而這也就是為什麼我們的總統大聲地向中國以及向國際宣告：台灣會全力捍衛民主制度與價值，台灣人不接受一國兩制。

 

上圖為蔡英文總統推特上的文字和圖，內容主要是在向國際社會宣告台灣守護民主價值的決心。

---

※菜市場政治學延伸閱讀：

• 七成台灣人願意為台灣而戰、支持民主、反對統一：台灣年輕世代的政治態度
• 什麼是「現狀」？台灣人視自己為台灣人，不是中國人

※註釋：