◎童振源／國立政治大學國家發展研究所特聘教授
民進黨總統候選人蔡英文主席以56.1%的得票率贏得中華民國第十四任總統大選，同時民進黨贏得60.1%的立法院席次，穩定超過半數。許多人一定會有這樣的疑問：此次大選結果對台灣的未來兩岸政策的啟示為何？將如何影響未來兩岸關係發展？未來兩岸關係應該如何發展才能可持續？筆者認為，要回答這三個問題，必須先理解馬總統的兩岸政策遺緒，尤其，為什麼馬政府的兩岸政策會讓國民黨從加分變成減分呢？到底問題出在哪裡？
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兩岸政策對國民黨從加分到減分
過去八年，兩岸互動穩定與頻繁，兩岸海基會與海協會持續進行常態性協商與多次高層對話，簽署二十三項協議，包括兩岸通航、陸客來台、兩岸經濟合作架構協議、兩岸服務貿易協議。兩會一般對話與協商由副部長級官員主導，陸委會主委與國台辦主任多次見面，最近還建立雙方熱線。台灣採取多項開放兩岸經貿與社會交流措施，包括開放陸資與陸生來台。台灣的邦交國數量基本穩定，台灣也與新加坡及紐西蘭簽訂經濟合作協議，並以特定觀察員身份參與世界衛生大會與以特別賓客身份參與國際民航組織大會。馬英九總統與習近平主席更是在去年11月於新加坡舉行歷史第一次的兩岸高峰會。
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看來兩岸關係發展的確有不少值得稱許的成就，然而，即使這次大選當中，國民黨總統候選人跟上次（2012）大選一樣，皆不斷以「兩岸政策」為主打，並攻擊民進黨和蔡英文的兩岸政策，但這次卻沒有達到國民黨的預期成效，甚至在選舉末期因為年僅16歲歌手周子瑜揮舞台灣國旗而被大陸企業制裁事件，引發更多年輕人反中情緒，其中絕大多數都是支持民進黨總統候選人，抱怨的留言紛紛湧向國民黨以及其候選人的臉書。1 似乎，馬政府的兩岸政策並沒有受到大多數選民的支持，反而相當程度上成為國民黨的包袱，至少沒有對國民黨加分。
2012年敗選時，大家普遍認為兩岸政策的調整是民進黨要贏得總統勝選的最後一哩路，蔡英文主席在敗選檢討報告中也提出，兩岸政策是敗選的三大原因之一。根據筆者參與的民意調查結果，當時大約有5.75％的選民對馬英九總統施政不滿意、但卻因為兩岸關係因素而投票給馬總統，而且4.25%的選民是因為兩岸經濟因素投票給馬總統，擔心蔡英文主席當選會造成兩岸關係倒退而影響台灣經濟發展。2
也就是說，部分台灣選民在2012年確實因為兩岸關係因素、特別是兩岸經濟因素而投票給馬英九總統。當時兩岸關係因素之所以發揮作用，不僅是兩岸和平穩定的因素，更重要的是兩岸和平紅利的預期。兩岸在2010年6月底簽署經濟合作架構協議，2011年初開始執行，初期確實有些初步成效。因此，部分選民即使對馬總統的施政不滿，但對於兩岸和平發展的經濟紅利，及台灣加入區域經濟整合體制的外交紅利抱持著期待，進而支持馬總統連任。
為什麼國民黨的兩岸政策牌失靈了？
然而，過去四年，大部份選民對馬總統的兩岸政策政績普遍感到失望，沒有深切感受到兩岸和平紅利，卻引發兩岸經濟交流利益與成本分配不均、兩岸政商權貴特權疑慮、台灣經濟安全與主權受損疑慮，以及黑箱決策與國會監督不足的批評。因此，根據多個民調單位的調查，馬總統的兩岸政策滿意度不到三成，但是不滿意度卻高達六成。這是導致國民黨在選舉時的兩岸政策牌失靈的關鍵因素。
圖1：民眾對兩岸政策的滿意度比例。綠色為不滿意，藍色為滿意，紅線為滿意度與不滿意度相減。來源：作者整理。
再者，蔡英文主席在競選過程當中不斷強調，將以中華民國現行憲政體制、兩岸協商交流互動的成果、以及民主原則與普遍民意，做為推動兩岸關係的基礎，維持兩岸關係的和平與穩定。她並強調，她將建立具有一致性、可預測、可持續的兩岸關係，會積極溝通，不挑釁，也不會有意外。很明顯的，蔡主席希望選民信任她，她將會努力維持台海的和平穩定。
相對的，國民黨的第一位總統參選人洪秀柱副院長的兩岸政策立場要求兩岸共同表述一個中國、進行政治協商與簽署和平協議，認為中華民國憲法就是終極統一，而且不能在大陸面前說中華民國存在，否則便是兩國論。民調顯示，民眾認為洪副院長的兩岸政策主張傾向改變兩岸現狀，相對於，大部份選民肯定蔡英文主席維持兩岸現狀的主張。而換上朱立倫主席之後，其論述基本上承襲先前國民黨的論述（例如：一中各表），民眾很容易會將對馬政府的不滿、不信任，延續到朱立倫的身上。
馬政府的兩岸政策六項失衡
更進一步來看，馬政府的兩岸政策存在六項失衡，可能導致選民對馬政府兩岸政策不滿。第一是，馬政府的兩岸立場太強調兩岸共識而忽略台灣立場，被台灣人民認定太親中。根據TVBS的民調，馬總統連任後，大約60%的民意認為馬總統親中，只有30%不認為。顯然，台灣人民已經失去對馬總統在捍衛台灣利益的基本立場信任。
第二，馬政府太強調兩岸經濟整合的利益，而忽略兩岸經濟安全與主權疑慮。以兩岸服貿協議為例，根據TVBS民調，兩岸服貿易協議反對者超過支持者大約十個百分點，而其中最大的疑慮便是安全與主權。但是，馬總統並沒有有效回應這些疑慮，直到太陽花事件爆發之後，立法院才被迫停止兩岸服貿協議的審議。
圖2：民眾對簽署服貿的看法，從2013年到2014年四月的態度變化，綠線為不支持的比例，藍線為支持的比例。來源：作者整理。
第三，馬政府被質疑只顧企業家利益，不顧一般大眾利益。根據2013年中台灣指標民調，台灣民眾認為兩岸經濟合作架構協議對台灣經濟有幫助的比例不到三成，認為沒有幫助的將近五成。根據2015年底趨勢民調，認為馬政府的兩岸經貿政策對台灣經濟有利的比例只有二成，不利的比例大約四成。根據2013年底民進黨民調，超過七成的民眾認為兩岸經濟交流的最大受益者是大企業，超過六成認為最大的受害者是受薪階級與農漁民。
圖3：兩岸交流對誰有利、對誰不利？藍色表示有多少比例的民眾認為對該階級的人最有利，綠色表示民眾認為對該階級最不利的比例。各分類標籤分別為：大企業、中小企業、小型企業、政府公務員、白領階級、藍領階級、農漁從業者、沒意見。來源：作者整理。
第四，馬總統強調兩岸和解會讓台灣有更大的國際參與空間，但是台灣的國際參與擴大成效有限，反而引來民眾擔心台灣經濟過度依賴大陸。過去八年，台灣確實維持穩定的邦交國數目，以特殊觀察員身份參與世界衛生大會與國際民航組織，同時台灣與新加坡及紐西蘭簽署經濟合作協議，這些當然都是很值得肯定的成就。然而，人們期待的是台灣對於國際參與空間的更大突破。例如，新加坡與紐西蘭僅佔台灣外貿總額的3.8%，對台灣參與近年來風起雲湧的「區域經濟整合」體制的幫助看似也幫助不大，無法讓人感受到立即可見的好處。
第五，兩岸決策透明度與兩岸協商的監督不足。兩岸互動與協商非常頻繁，包括每年舉辦、有很多特定企業參加的國共論壇，兩岸已經簽署23項協議，涉及到民眾的福祉與生活的面向愈來愈多，所以民眾要求兩岸決策必須透明化與國會適當監督，以避免兩岸交流的利益與成本分配不均。然而，根據民進黨的民調，超過八成的受訪者認為兩岸決策不夠透明，超過五成五認為兩岸協商受國會的監督不足。
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第六，目前人們的政治信任基礎不足以支撐兩岸擴大交流與整合。馬總統的兩岸政策主要聚焦在兩岸間「功能性議題」的談判，反對兩岸政治對話，因為馬總統認為台灣內部沒有共識。然而，隨著兩岸經濟與社會交流的深化，民眾會擔心兩岸交流所產生的政治效應及兩岸政治對立可能會影響到兩岸交流的穩定。兩岸無法進行政治對話的主要原因之一，固然是台灣內部沒有共識而無法進行，但是進一步來說，信任問題也很重要。根據TVBS的民調，超過六成台灣民眾不相信馬政府在兩岸協商當中可以捍衛台灣的利益。
圖4：民眾認為馬政府可以維護台灣利益的比例。藍線為有信心，綠線為沒有信心，紅線為有信心的比例減掉沒有信心的比例。來源：作者整理。
九二共識，以及接下來的兩岸互動走向
以上六大不平衡的兩岸關係發展，讓國民黨在大選當中失去人們的信任，台灣再度政權輪替。若要回應人們的期待，對於未來兩岸關係的發展趨勢，蔡英文總統勢必將要針對目前兩岸關係的六項失衡逐步再平衡。例如：採取更符合主流民意的台灣立場與兩岸共識，公平分配兩岸經濟利益與負擔成本，加強對於區域經濟整合參與，透過立法強化兩岸決策的透明度與民主監督。
目前兩岸最大的爭議便是「九二共識」，大陸要求蔡總統接受「九二共識」，才會有現在的兩岸經濟交流、對話與協商、與國際參與空間。然而，蔡總統並沒有「接受」九二共識，她強調，「民進黨沒有否認一九九二年兩岸會談的歷史事實，也認同當年雙方都秉持相互諒解精神、求同存異，希望兩岸關係往前推進的這段協商溝通經過和事實。」
蔡總統當選後，大陸仍堅持反對台獨，並且認為九二共識是兩岸互動的基礎。但是，筆者認為這並不是一個合適的基礎。首先，國共兩黨對「九二共識」的定義不同，無法作為兩岸互動的永續基礎：國民黨認為九二共識是「一中各表」，但是共產黨認為是一個「中國原則」。甚至，國民黨的多次表述都不一樣，最近，馬總統在馬習會的公開場合上說，「九二共識」是兩岸針對一個中國原則達成共識，這幾乎與大陸的定義是一樣的，而這也是為什麼愈來愈多的台灣人對此感到懷疑。
其次，即使蔡總統現在明白接受「九二共識」，但是兩岸對「九二共識」的認知本來就不一樣，必然造成兩岸未來互動的爭議與衝突，大陸會不斷以自己對於「九二共識」的定義要求蔡英文政府遵守。而且，這個脆弱而模糊的「九二共識」無法提供兩岸未來互動基礎，包括深化經濟整合與進行政治談判的基礎，因為台灣民眾對於這樣的趨勢已經充滿疑慮。最後，蔡總統剛高票當選，要她「接受」九二共識，恐怕她的支持者與民進黨的立法委員都不會同意。
在1月20日(2016)，蔡總統接受媒體訪問時再次提出：「在一九九二年，兩岸兩會秉持相互諒解、求同存異的政治思維進行溝通協商，達成了若干的共同認知與諒解，我理解和尊重這個歷史事實。」顯然，蔡總統正面回應大陸所提出的「認同九二共識的歷史事實」，但沒有接受大陸定義九二歷史事實具有「九二共識」的內涵。其次，她認為，兩岸應該在這個基本事實與既有政治基礎上，持續推動兩岸關係的和平穩定與發展。她解釋，既有的政治基礎包括四項元素：「第一是，一九九二年兩岸兩會會談的歷史事實、以及雙方求同存異的共同認知。第二，是中華民國現行憲政體制；第三，是兩岸過去廿多年來協商和交流互動的成果；以及第四，是台灣的民主原則以及普遍民意。」因此，所謂的「九二共識」在接下來很難繼續作為兩岸互動基礎的選項，或者，至少不會再是這四個字。
當前兩岸爭議主要兩個議題是：兩岸現狀的定位（台灣是否屬於中國的一部分？）、兩岸關係的定位（兩岸是不是國與國關係？）。大陸的做法可能會一方面緊縮兩岸交流與台灣的國際參與，施壓蔡總統接受「九二共識」，或針對上述兩個議題表達大陸可以接受的立場；另一方面，蔡總統就職前的這段期間，兩岸溝通是關鍵期，大陸應該會透過美國與蔡總統進行間接溝通與協商，希望兩岸能磨合出新的默契或共識。
面對當前的形勢，大陸與台灣都希望集中精力發展經濟與進行改革，因此，兩岸需要透過溝通與協商，創造兩岸人民的最大利益與福祉，建立「一致性、可預測性、可持續性」的兩岸互動新模式。蔡總統強調：「民意與民主是台灣政府處理兩岸政策的兩大支柱，這是兩岸可持續互動的根本原則。」大陸應該要理解台灣的民意與民主，要面對中華民國存在的事實及主動解決台灣的國際參與空間的問題，兩岸才能建立真正的互信與友誼，以及互惠雙贏的兩岸關係。
※ 本文原發表於「台灣新政府執政後兩岸關係走向及對區域情勢影響」國際研討會，法國亞洲中心以及新加坡國立大學李光耀公共政策學院亞洲與全球化研究所合辦，新加坡；2016年1月23-24日。原題為：〈建立可持續性的兩岸互動新模式〉。由作者授權菜市場政治學重新編輯後刊登，文中的粗體皆為編者所加。執行編輯：陳方隅。