政府捐助之財團法人的迷思與監督

◎李天申／國立臺灣大學政治學博士、元智大學社會暨政策科學學系兼任助理教授

 

政府捐助成立財團法人，其初衷為希冀透過較有人事、會計與採購彈性的機構，協助行政部門執行公共政策、推動公共任務。但長期下來，許多政府捐助的財團法人早已變調，不僅規避監督、與民爭利、淪為人事酬庸的溫床，甚至落入私人口袋。對此，行政院院會於今（2017）年4月6日「再度」通過《財團法人法》草案，擬以政府捐助比例50%為界線，將財團法人分為「政府捐助之財團法人」（包括接收日本政府遺留財產者）、「民間捐助之財團法人」兩類來進行分級管理，針對前者施以高密度監督，而後者則採低密度監督。

會以「再度」二字來敘述行政院院會通過《財團法人法》草案，代表這個草案的命運乖舛。事實上，政府捐助財團法人該如何被監督與課責，已是我國行政部門的老問題。另外，在陳水扁、馬英九執政的十六年間，行政院院會曾四度通過《財團法人法》草案，但送到立法院審議之後皆無疾而終。該草案一直無法完成立法，反映政府捐助之財團法人背後涉及的利益，是非常錯綜複雜的。由於《財團法人法》草案未來的變數仍大，本文不探討該草案的條文，也不評論個別的財團法人機構，而是重新思索政府捐助之財團法人的本質與迷思，然後提出本文對其監督課責機制之設計的看法。

 

對於財團法人相關法案的檢討，是朝野立委皆關注的議題。圖為時代力量黨團所召開的記者會（2016/5/31），說明黨團提案。出處：時代力量黨團授權使用。

 

由於「政府捐助之財團法人」此一法律名詞字數多、饒口且閱讀不便，本文採用較簡化、通俗的用詞–「公設財團法人」來替代之。以下先針對公設財團法人的常見迷思，進行觀念的釐清。

 

觀念一：財團法人是以公益為宗旨的非營利組織，不是追求私利的財團企業

從名稱來看，「財團法人」容易被與「財團」聯想在一起，甚至被誤會為「企業」。事實上，財團法人是以公共利益為宗旨的非營利機構，與追求私人利益的企業完全不同。當然，個別財團法人在成立之後，是否依循公共利益的宗旨來行事是另外一回事，但回歸法律本質，財團法人是非營利性質的公益組織，這是無庸置疑的。以公設財團法人來說，政府捐助該機構成立，就是希望其能協助行政部門推動公權力程度較低的公共事務，譬如學術研究、技術研發、推動民間國際交流等。須檢討的公設財團法人，是早已偏離設立意旨的機構，不可一竿子打翻一條船。

 

來源：內政部官網

 

觀念二：財團法人的財產為社會公有，不等同國有，捐助更非投資

財團法人的財產來自於捐助者，而捐助者可能為政府單位、民間機構或個人，也因此《財團法人法》草案將其分為政府捐助、民間捐助等兩大類，並採分級管理。由於許多財團法人的財產，部分來自於政府，部分來自於民間，因而衍生該機構究竟應為政府捐助、民間捐助的認定爭議；若以捐助比例來當界線，又會易生「稀釋政府捐助比例」來規避高密度監督的流弊。然而，無論財團法人的財產來源為何，捐助者將財產捐出之後，即屬於社會公有，不等同國家所有，亦非私人所有。若將公設財團法人的財產視為國家財產，其實是混淆「公有」與「國有」的差異，也是誤把政府的「捐助」當成「投資」，容易陷入監督財團法人的董事會，應比照企業依捐助（持股）比例來分配官方董事席次的迷思。

 

 

觀念三：公設財團法人是私法人，不是公法人，監督密度不宜高過公法人

所謂「法人」，指的是依法獨立享有民事權利和承擔民事義務的單位，是一個專門的法律術語（相對於我們一般的「個人」在法律上是稱做「自然人」）。坊間常將公設財團法人稱為「公法人」，這是對其性質的長年誤解。公設財團法人無論是依據《民法》或個別的法律來設置，都是「私法人」，也就是說，不具備公法及行政性質，是以實現利益為目的所設立的機構。在法律上，公法人僅有國家、地方自治團體（含縣市、鄉鎮市，如臺北市）、農田水利會、行政法人等四類，¹其中最常被與公設財團法人混淆的，當屬行政法人。公設財團法人和屬於公法人的行政法人有何差別？確實，這兩類組織都是協助行政機關執行任務、運作有彈性的法人機構，所以非常近似，但在學理上，行政法人是公法人，其特性較靠近政府機關；公設財團法人是私法人，與純民間機構較為接近。從法律性質的角度，公設財團法人所受監督課責的密度，是不宜高過行政法人的，但又必須比純民間機構來得高。

 

本圖取自財團法人國家電影中心，放映週報571期，電影特寫，【藝文單位行政法人化專題】（二）。

 

總結以上三個觀念：公設財團法人是公益性的非營利組織，其財產屬於社會公有，其監督密度不可高於公法人（行政法人）。

然而，我們只能對公設財團法人採取低密度監督了嗎？對此，本文認為必須建立課責機制的整體性架構，並可從以下四個面向來思考：

一、將公設財團法人類型化，並將其監督課責的密度分級

公設財團法人的性質與型態多元，難有一體適用的管理制度。本文建議將公設財團法人再分級，分為：類行政法人、一般政府捐助之財團法人、類一般政府捐助之財團法人等三類，並依據監督密度為「行政機關>行政法人≧類行政法人>一般政府捐助之財團法人≧類一般政府捐助之財團法人>民間財團法人」的分級原則，來設計其行政監督、國會監督等各項課責機制，如下圖所示：

確切來說，目前《財團法人法》草案所規定的「政府捐助之財團法人」，可分成「類行政法人」、「一般政府捐助之財團法人」。其中，依據個別法律成立、董監事由行政院院長遴聘派的公設財團法人，其特徵與行政法人類似，本文建議將其定位為「類行政法人」，並修改《行政法人法》，增訂類行政法人得準用該法關於行政監督、國會監督、審計、自訂規章的規定。此項修法的優點在於，公設財團法人若轉型為行政法人（公法人），不再是私法人，可能反而不便推動某些事務，而且各機構轉行政法人必須單獨立法，政治成本太高。然而，類行政法人畢竟為私法人，自訂的規章可比行政法人寬鬆，以突顯兩者差異。

另外，政府捐助基金比例未達50%、且非接收日產，但政府可實質控制的財團法人（如：政府代表占董監事過半席次、主管機關或行政院對董事長或執行首長具核派或推薦權、預算依立法院決議或主管機關主動函送立法院審議、經查發現有刻意稀釋政府捐助比例至50%以下之情事者），常給人們「規避監督」的印象。本文將其界定為「類一般政府捐助之財團法人」，並建議準用「一般政府捐助之財團法人」的監督規定，但其預算未必需要送立法院審議（若立法院認為有必要審議即函送），使其受監督密度能與「一般政府捐助之財團法人」區隔。

總之，本文建議「類行政法人」的行政監督、國會監督，得準用行政法人的相關規定，辦理績效評鑑、將預算送國會審議、決算接受審計，至於法人自訂規章的規定，可直接比照行政法人，或略微寬鬆。在「一般政府捐助之財團法人」方面，本文建議依據《財團法人法》、《預算法》、與公設財團法人相關的各項法規命令，落實各項行政監督措施，並將預算送國會審議。最後，針對「類一般政府捐助之財團法人」，本文建議比照「一般政府捐助之財團法人」來監督，惟其預算是否要送國會審議，則以國會的意見為依歸。

 

二、落實部會對法人的評鑑、考核與退場

本文主張主管部會要落實對公設財團法人的評鑑、考核與退場。不可否認，現行的評鑑考核常流於形式，且指標無法確實反映績效，但這是執行面的扭曲。各部會每年可與主管的法人舉辦共識營，建立雙方的一致性目標，並在這個基礎下，共同設定指標。另外，評鑑必須具有效力，譬如作為撥補經費、考核董事與執行首長的參考。更重要的是，主管機關應定期（如：每三年）對法人辦理組織評鑑，確定其運作是否達成設立宗旨，作為組織屬性調整（如：民營化、轉行政法人、改制機關）、對無存續必要者依《民法》第36條向法院聲請解散及清算財產的根據，以免淪為弊病叢生的溫床。

 

三、強化法人內控

公設財團法人應強化內部控制，提升其自律能力。法人透過律己，才能爭取外部對組織的信任，減少外部的干預與降低監督成本。對此，各部會可委託專業機構，評估各公設財團法人的內部管理制度是否健全，包括業務、財務、董事會會務等。若評估結果顯示，組織的內控制度不完善、需進一步強化時，可請該專業機構培力、輔導，協助法人將內控健全化。

 

四、爭取國會對公設財團法人的信任

長年來，立法委員常認為公設財團法人逃避監督、人事酬庸、績效不彰，且因使用國家預算，所以應受立法院的嚴格監督。然而，立法院對公設財團法人的監督密度一旦過高，甚至比照行政機關來監督，將有違賦予法人運作彈性、以利於推動公共任務的本意。因此，公設財團法人應透過有效的績效管理、落實退場機制，加強內部控制，爭取立法委員的信任。

總之，公設財團法人固然有不少問題需要改進，但探討其監督課責機制時，應針對這類組織的特性建立正確認知，並從多面向來思考，而非一昧從「防弊」的角度，甚至將其視為行政機關來管制。

 

負責兩岸事務的「海峽交流基金會」在法律上的性質即為一個公設財團法人，圖為其總部。來源：C.C. by Meow

 

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