◎蔡承翰 / 美國克萊蒙研究大學國際關係博士

 

新冠肺炎 (COVID-19) 2020年初自中國武漢市開始出現病例後,至今已經對全球政治與經濟發展造成影響。各國的經濟發展也因為病毒的擴散而產生巨大的損失。疫情發展至今,各國除了專注於防止病毒擴散之外,學術界也開始探討新冠肺炎對國際關係、國際政治經濟、政治體制、國家治理所帶來的影響。

例如,民主輸給獨裁了嗎?談政治體制、國家治理與防疫能力 文章中討論政治體制、國家能力、政府對疫情的反應措施程度等相關議題。上述文章談到國家能力和政治體制是兩個不同的概念,國家在防疫措施上,主要是依靠政府對資源的分配與動員程度。延續上述文章所提及的兩個說法,本文所要討論的問題如下:

第一、我們如何定義與測量國家能力 (State Capacity) ?

第二、國家能力與政治體制是否有關聯性,例如:民主國家與非民主國家的國家能力是否有所不同?

 

國家能力 (State Capacity)

根據 Kugler and Tammen (2012) 的說法,國家能力是指政府是否可以有效率地從社會擷取 (extract) 並分配 (allocate) 資源來達到政府所要執行的政策目標。簡單地說,國家能力指的是政府能否透過現有的政治與經濟制度有效地獲得資源來達到政府的施政目標。例如在疫情期間,政府想要大量地生產口罩,國家能力是否可以有效率地將資源運用得宜,扮演好口罩國家隊的角色。對於Kugler and Tammen (2012) 的論點,我們可以從圖1 簡要地看出國家能力 – 社會 – 資源三者之間的關係。圖1 清楚地顯示政府從社會獲取資源,然後透過政策再分配資源至社會,提高人民與社會的福祉。講白話一點就是國家的資源是取自於社會,然後用之於社會。

 

 

政治學中也有不少關於國家能力的研究議題。Tilly (1992) 研究過去歐洲國家的建國歷史,提出戰爭造就國家; 國家製造戰爭的說法。Tilly 認國家的建立過程中,為了消除內部與外在的威脅,必須採取軍事手段來維護國家主權 。同時為了在軍事行動中獲勝,必須擷取足夠的資源來達成軍事目的。簡單地說國家面臨內憂外患時,國家能力反而會增加。1 Cohen, Brown, and Organski (1981) 的研究也指出新興國家在建國初期,必須擷取資源來維持國家內部穩定,國家能力也會因此而提升。Benson and Kugler (1998) 也提出國家能力越高,越可以平息內部動亂,維持國內政治穩定。Feng, Kugler, and Zak (2000) 則是以OECD國家為分析樣本指出,國家能力對經濟發展有正面影響。

既然國家能力對政府所執行的政策目標如此的重要,國家能力的來源為何以及如何測量國家能力就是一個大哉問。在國際關係研究中,相對政治能力 (relative political capacity, RPC) 是最常用來測量國家能力的指標 。下列公式 (1) 和 (2) 為相對政治能力的計算方式。2

計算方式是先將國家的農業、礦業、出口業相關產值與國家的稅收先進行迴歸分析,然後再計算出一個預測值 (predicted value)。3 最後將國家實際的稅收除以預測值,若比值大於1,代表國家能力表現較好,可以有效地擷取稅收; 若小於1,則代表國家能力較差。我們可以看出國家能力主要來自於稅收; 衡量國家能力是否有效率,則是以國家的實際稅收能力為主。直覺地來看,這樣的測量方式代表國家的稅收愈高,才能有更多的資源來擷取與運用; 國家可以從社會上擷取的實際稅收愈多,國家能力愈好。至於Arbetman et al. (2011) 為何會選擇農業、礦業、出口業的產值來作為測量國家能力的主要來源。我們可以想像這三種指標分別是第一、二、三級產業,國家稅收來源就是來自於各級產業的經濟生產力。因爲要完整地搜集跨國資料有一定程度的難度,所以相對政治能力無法涵蓋各級產業下的所有行業。但這三項指標對於測量國家擷取稅收的能力仍然具有一定程度的代表性。4

 

國家能力與政治體制 (State Capacity & Political Regime)

Organski and Kugler (1980) 指出國家能力效率的高低程度和政治體制是否自由、民主並無直接關係。若我們仔細地看上述計算公式可以發現,國家能力的來源與高低其實和經濟發展有某種程度的關聯性。因為經濟發展相對好的國家才會有一定程度的稅收收入。而且有品質的政治制度才可以有效率地擷取並運用稅收。另外,若國家的政治制度無法減少貪污,國家的經濟發展勢必會受阻,同時也無法有穩定的稅收來源。根據Acemoglu et al. (2019) 的研究,長期下來,民主制度對經濟發展有正面的影響。因此本文接下來要來討論民主制度和國家能力是否有相關性。

本文所使用的民主程度指標分別來自Freedom HouseV-Dem 資料庫, RPC則是取自Arbetman et al. (2011) 所建立的資料庫5

 

 

在上面這張民主程度與國家能力圖中,分別畫出Freedom House 與 V-Dem 中178個國家的民主程度對國家能力的影響處理效果 (treatment effect)。我們可以由這張圖看出民主制度對國家能力有著正面的影響(繪圖結果是將民主程度對國家能力進行迴歸分析後所畫出來的。明顯地看出民主程度增加一單位,國家能力也會跟著增加)。更直觀地來分析,若民主制度看作一個處理因素 (treatment),那民主制度有哪些特徵可以改善國家體制的運作呢?Freedom House 將民主分為兩個概念:政治權利 (political rights) 與公民自由 (civil liberties) 。政治權利包含選舉是否公正公開、人民是否可以秘密投票、選民是否可以不受外力威脅自由地選擇候選人或政黨、選舉開票過程是否公開、選出來的政府是否可以減少貪污等特點。公民自由 (civil liberties) 則是讓公民社會自由地表達意見、人民有集會結社的自由、人民的財產可以在完善的產權制度下獲得保障、人民的工作所得是否可以免於被政府剝削等特徵。

民主制度不管是從政治權利與市民自由的角度來看,都是有利於國家的經濟發展,然後進一步增加國家能力。因為在民主國家,國家的經濟表現通常是人民用來檢驗政治人物的一項指標。而民主國家的定期選舉制度也讓政治人物必需在經濟政策上有所表現才有辦法贏得選票。而政府制度的有效運作則是決定經濟政策的執行有效與否。

因此正如Acemoglu et al. (2019) 所主張的,民主制度經過長時間穩定的運作會讓民主國家的經濟表現較優於非民主國家。6民主國家經濟發展愈好,國家就可以有更多的稅收收入。同時正如之前談到有關民主制度的特點,民主國家健全的政治制度可以讓國家能力有效地擷取與運用資源在政策執行上。在實證上,相較於非民主國家,民主國家確實會有較佳的國家能力。

 

結論

國家能力的高低決定著政府有多少資源可以擷取並運用。過去研究採用國家的稅收收入來衡量國家能力的指標。同時國家能力是否有效率則是依照實際擷取稅收的多寡來決定。因為政治制度的品質會決定經濟發展,然後決定國家的稅收收入。若國家產權制度不完善,政府官員貪污,國家的稅收必然會減少,國家能力勢必受損。另外,即便國家擁有很多資源,但在制度運作上有缺點,政府也無法擷取足夠的資源來分配運用並執行政策目標。

 

圖為行政院長蘇貞昌介紹三倍券的振興政策,這是國家利用資源來推行一定政策目標的一個案例。圖片來源

 

相較於非民主國家,民主國家的政治人物有誘因對民眾提供教育、衛生設備、醫療體系、等公共財 (public goods) ,而公共財的提供則是有助於經濟發展。經濟表現愈好,國家就會有更多的稅收。本文簡單的分析結果顯示,若我們以相對政治能力來作為衡量國家能力指標時,國家能力確實會因為政治體制的相異而有所不同。

而這樣的結果也讓我們進一步地思考,各國政府對於疫情的反應時間或許會因為其他因素考量而有所不同,所以有些民主國家會比較慢採取應對措施。但不管民主國家或非民主國家是處在疫情擴散階段或後疫情階段,政府都需要有足夠的資源來因應疫情的發展。畢竟有錢(資源)才能任性(執行)。相較於非民主國家,民主制度的特點讓國家可以有足夠的資源,因此政府才有辦法分配與運用資源來實現自己想要的政策目標,同時因應疫情所帶來的損失以及後疫情時代的挑戰。

 


參考閱讀

  • Acemoglu, Daron, Suresh Naidu, Pascual Restrepo, and James A. Robinson. 2019. “Democracy Does Cause Growth.” Journal of Political Economy 127 (1): 47–100.
  • Benson, Michelle, and Jacek Kugler. 1998. “Power Parity, Democracy, and the Severity of Internal Violence:” Journal of Conflict Resolution 4 (2): 196–209.
  • Cohen, Youssef, Brian R. Brown, and A. F. K. Organski. 1981. “The Paradoxical Nature of State Making: The Violent Creation of Order.” The American Political Science Review 75 (4): 901–10.
  • Feng, Yi, Jacek Kugler, and Paul J. Zak. 2000. “The Politics of Fertility and Economic Development.” International Studies Quarterly 44 (4): 667–693.
  • Kugler, Jacek, and Ronald L. Tammen, eds. 2012. The Performance of Nations. Lanham: Rowman & Littlefield Publishers.
  • Organski, A F K, and Jacek Kugler. 1980. The War Ledger. Chicago: University of Chicago Press.
  • Tilly, Charles. 1992. Coercion, Capital and European States, A.D. 990 – 1992. Cambridge, MA: Blackwell.


  1. 有關Tilly 的論點,可以參考Wikipedia的簡要介紹
  2. Arbetman et al., 2011.
  3. 預測值 (predicted value) 可以看作礦業、農業、出口業等相關產值對國家的稅收的處理效果 (treatment effect)。讀者不懂前述觀念也無礙。讀者可以想像生病時我們會吃藥,藥物的治療效果其實是多次臨床實驗後的預期效果。用白話來說,在公式 (1) 中預測礦業、農業、出口業的表現會產生多少國家稅收。然後在公式 (2) 計算國家實際稅收是高於或低於這個預測值,決定國家能力表現的好壞。
  4. 更詳細的內容可以參考編碼簿內容
  5. Freedom House 的原始資料是數值愈大,國家愈不民主。本文把原始資料轉換成數值愈大,國家越民主,方便統計結果解釋。
  6. 關於民主國家經濟表現比較好的論點,其實學術界也有研究指出民主制度對經濟發展反而有負面影響。例如:Barro (1997) 與 Gerring et al. (2005) 的研究。但是Acemoglu et al. (2019) 的研究將民主制度對經濟發展的影響程度區分為短期、中期、長期三個面向。他們的研究結果顯示民主制度施行25年後,GDP確實可以穩定地成長。這也告訴我們雖然民主制度在政策執行上和非民主國家相比,有時候會比較沒效率。但是整體而言,民主國家在公共財的提供、建立健康衛生體系、公民自由度等各方面表現還是較優於非民主國家。有時候我們只是要有耐心來等待民主國家政策執行後的成效。
我們如何界定國家能力?談國家能力與政治體制兩者的關係
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One thought on “我們如何界定國家能力?談國家能力與政治體制兩者的關係

  • July 6, 2020 at 4:35 am
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    中國需民主改革,方能跟美國建立「新型大國關係」

    習近平掌權後擬跟美國建立「新型大國關係」,在歐巴馬、川普訪中時,跟他們大談兩國的歷史情誼與關係。然而,在美國慶祝獨立紀念日244周年、緬懷當年先賢制定「人權宣言」前夕,美國國務卿蓬佩奧(Mike Pompeo)嚴斥中國通過的港版國安法,嚴重剝奪港人的人權與自由。

    就中美歷史來衡察兩國關係,美國可說是歐日等列強,對中國最友善之國。遠在清朝列強各國欺凌中國時,只有美國在中國沒有殖民地,而且還把八國聯軍所獲得的庚子賠款,變成清朝薦選學子留美的獎學金,為中國培養很多優秀人才。

    101年前的民國8年,胡適等留美學人推動五四文化運動,倡導以「民主、科學」救中國。這是美國人民引以為豪的「自由、民主、創意」的普世價值,也是今日台灣人民受美國影響所展現的現代精神。

    但是毛澤東統一中國後,不但視當年胡適所推動的美式民主如敝屣,反而展開反毆美帝國主義以及三反、五反與文化大革命等違反西方理性精神的政治、經濟與文化狂飆運動,搞得民不聊生,政治、社會混亂,喪失傳統文化。

    毛澤東死後,鄧小平復出掌權,全力推動經濟等現代化運動,雖然經濟起飛,但發生震驚全球的天安門鎮壓事件,數千人喪生,受到國際社會嚴厲譴責。

    今天中國雖已成為全球第二大經濟體,但在共產一黨獨大,習近平取消領導人任期制,全面控制網路、媒體及人民言論自由,操控司法下,更以數位科技監管人民,中共已走向獨裁統治之路,跟台灣與美國人民的民主自由生活方式格格不入。

    這是為何百分之八十的台灣人民不分藍綠,不願意接受中國「一國兩制」統一,以及美國支持台灣的主要原因。

    最近中共更通過港版國安法,毀棄「一國兩制」承諾,遭到國際社會抨擊,美國公佈懲罰措施,兩岸距離也更遠。

    中國經濟的起飛,是因為美國協助加入世貿組織,以及以最惠國待遇跟中國經貿合作,期盼中國富強後走向民主之路。但中國強大後,民族主義反更強烈,不斷在南海、東海擴充軍力,威脅到印太的自由開放;近年更以軍機戰艦威迫台灣,踩到美國維護亞太與台海現狀的政策,視一心一意想協助中國走向民主富強之路的美國為首要敵人。如果中國要建立真正的中美「新型大國關係」,就應仿效台灣,從威權走向民主改革之路,不要擴張軍力,威脅台灣與亞太安全,並尊重台灣人民的決定以及亞太各國的海洋自主權。

    一個國家的強盛,除了政治、軍事與經濟力量的強大外,國家是否對世界的和平繁榮有貢獻,國民是否有充分的言論自由以及參與政治的權利,政府是否充分尊重人民的意見,人民是否有很好的民主法治素養,都是這個國家是否為國際社會所景仰的重要因素。

    這些都是台灣人民很重視的國家價值,中國如能追求這些價值,兩岸就能和平共榮,中美也可建立良好的「新型大國關係」。
    https://talk.ltn.com.tw/article/breakingnews/3218451

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