◎王禕梵/美國內布拉斯加大學奧馬哈分校公共行政學系博士生

 

 

圖片來源:中央通訊社

 

選前之夜,除了各個陣營在競選晚會上聲嘶力竭爭取選民支持外,臺下滿滿的人潮也成為臺灣選舉的特色之一。但是,在另外一個場合,人群也同樣摩肩接踵,那就是各大車站,擠滿了返鄉投票的異鄉遊子。看到這個場景,就不禁讓人想像,假設能夠在工作地或是居住地投票,是否就不用舟車勞頓回到戶籍地參與選舉盛會呢?

 

什麼是不在籍投票?
 

如果選民不需要回到戶籍地就能夠完成投票行為,這種投票方式就可以被稱作不在籍投票。立法院近期又有黨團再次提及電子投票以及移轉投票的修法可能,也引發許多討論與爭議。

不在籍投票有許多不同的形式,根據美國政府入口網站(usa.gov),美國公民如果無法在投票日當天行使投票權,可以透過預先登記的方式,以郵寄選票的方式進行不在籍投票,或是提前至投票所投票。此外,部分國家使用電子投票來執行不在籍投票,例如愛沙尼亞可以透過自然人憑證進行網路投票(俞振華等,2011),另外,另一種方式則是移轉投票,也就是選民可以向選務機關預先登記,在工作地或是居住地投票,目前臺灣僅有投票所人員能夠選擇在工作地投票(詳見公職人員選舉罷免法第17條)。

立法院審議不在籍投票的歷史已久,但至今仍未有共識。最早的不在籍投票修正草案,能夠追溯到第二屆第二會期,國民黨籍不分區立法委員程建人在1994年1月提出公職人員選舉罷免法部分條文修正草案,當中規定我國駐外人員的配偶與直系血親,可在海外以通訊投票的方式行使選舉權,但在該會期並未通過(詳細修正草案內容可見立法院網站)。自此以後,立法院各黨派委員針對總統副總統選舉、公職人員選舉以及公民投票,均有提出不在籍投票的相關修法草案,全數未完成三讀程序,多數都只在委員會討論的階段。

第十屆立法院不在籍投票的修法討論捲土重來,該屆立法院至目前為止共有12個修法草案,同樣欲針對臺灣各級選舉以及公民投票的規範進行修改。修法形式有直接針對各法律修正,或是另立不在籍投票專法,投票方式更相當多元,包括移轉投票、提早投票、特設投票所投票以及通訊投票等,當中通訊投票並未敘明是以郵寄選票或是電子投票的方式進行,因此也無法排除電子通訊投票的可能。在這些提案中,多數為國民黨黨籍委員提出,民進黨委員僅有一個提案,且僅規範移轉投票為唯一的不在籍投票方式。

臺灣現行的投票方式,是由選務機關事先造冊,整理出合格選舉人名單,並在選前寄發投票通知書至選民戶籍地址,載明投票日期與地點。民眾在投票日當天,攜帶身分證明文件以及印章,至投票所領取選票,以秘密投票的方式行使權利,選舉結束則進行開票、計票以及選票確認,通常在選舉當日就可得知結果。

在討論各種選舉制度之前,人民的信任度決定機制的運作成功與否。當人民對於選舉機制有疑慮,不論開票速度多快或是投票方式多方便,後續許產生的爭議將會使原先預期的效益大打折扣,甚至需要花費更多成本來弭平爭議。舉例來說,2020年美國總統選舉,單就郵寄選票的爭議,就讓共和黨與民主黨的支持者爭鋒相對,引發許多抗議遊行事件,甚至有許多暴力事件發生。

 

數位治理:當效率對上透明度以及可課責性

 

圖片來源:Digital Future

 

廣義來看,不在籍投票的相關研究可以從「數位治理」的相關討論來做分析。數位治理的研究重點在於,政府如何透過資訊與通訊科技來執行各類政策,這些科技包括電腦、網路、區塊鏈以及人工智慧(AI)等,例如學者Bullock (2019)就以政策複雜度以及不確定性的高低,區分人類與AI擅長的政策執行領域。但是,雖然運用各項資訊科技來處理政府業務,能夠一定程度地提升政府的效率(efficiency),但卻同時引起透明度(transparency)以及可課責性(accountability)不足的疑慮。前者指的是政府是否有將相關政策執行的資訊公開以及公開的程度為何,而後者則是重視人民在理解政策資訊後,能夠問責政府的程度有多少。

這類效率、透明度以及可課責性的衝突,是數位治理的重要討論議題之一。政府通常無法自行設計所有資訊處理系統,有時會透過透過外包給廠商的方式來進行,廠商可能囿限於營業秘密或是其他因素,也無法將所有程式公開,此時就會出現透明度不足的問題,即便政府將系統設計的相關資料釋出,科技的複雜度與專業度相當高,無論是政府本身、民意代表、利益團體或是社會大眾,都難以理解箇中問題並且向政府或廠商課責,此時就會出現可課責性不足的疑慮。換句話說,即便設計者把程式碼全數公開,非資訊科技出身的行為者也難以理解,更遑論課責,當民眾無法了解政府如何運用科技來處理各種資訊時,對於政府的信任度可能也無法提升,甚至是以原先對於政府或是政黨的信任度來決定是否相信這類科技所產生的政策執行結果。

 

電子投票的困境:透明度與可問責性的疑慮

 

圖片來源:自由時報

 

臺灣現行的投票方式已經行之有年,選民在投票日當天帶著身分證明文件、印章以及投票通知單到投開票所,由選務人員確認身分後領取選票,並投下神聖的一票,待投票時間截止後,選務人員隨即公開唱票以及計票。監票員監看整個開票過程,若有疑義也可當場提出並且處理,直到選票計算與確認無誤後,會將結果回報中央選舉委員會,投票結果通常可在當天得知,整個過程相對公開與透明。

然而,如果採用電子投票的方式來進行不在籍投票,或者是把整個投票從紙本改成電腦系統進行,則現行的投開票過程,都可能簡化成一串數字,電子投票系統如何設計以及選舉結果如何呈現,都取決於選務機關以及程式設計者,整個過程的透明度以及可課責性都相對不足,在現行公開透明的選舉機制下,每次選舉後都還是有許多傳言,稍一不慎,都可能會引發群眾到政府機關前抗議的激情場面,也就是俗稱的選後開夜市,更何況是複雜度更高、透明度更低的電子投票,若是貿然採行,此種爭議恐層出不窮。

 

移轉投票:不在籍投票的曙光?

 

如果臺灣要採行不在籍投票,何種方式較為適當呢?

如同前面所討論的,電子投票很可能會引發更多的選舉爭議,因此,臺灣如果要採用不在籍投票,電子投票似乎不是一個好的選項,移轉投票會是相對可行的方案。也就是選民因工作或是其他需要,可以預先向選務機關登記,投票日不須回到戶籍地,可在工作地或是居住地投票,但其他投票流程都與現行制度相同,只是選務機關就需要多花心力準備移轉投票的事宜。因此,移轉投票被視為改變幅度較小,尚可一試的不在籍投票方式。

若要使移轉投票能夠順利進行,事先造冊與選票配發是兩大重點。首先,選務機關需要作業時間,因此選民必須事先登記,但究竟需要多少時間作業,目前尚未有明確評估,且立法院的提案從選前兩個月至四個月都有,甚至有未明訂時間的提案,此部分仍待中央選舉委員會提出評估意見;再者,選票的配發過程亦可能相對複雜,單一投開票所能否同時處理在籍與不在籍選票的領取與計票以及如何確保投開票過程順利,都是移轉投票需要考量的問題。

移轉投票雖可減去民眾南北奔波的辛勞,仍然無法滿足駐外人員以及海外公民的投票需求,因此仍有海外民眾以通訊或是電子投票行使權利的呼聲。不過,憲法增修條文第二條第一項後段規定「在國外之中華民國自由地區人民返國行使選舉權,以法律定之」,此條文明文規定人民需「返國」行使投票權,也就是所有選民必須在我國國境內投票,排除了選民在海外投票的可能性,因此,如果海外公民要以移轉投票或是電子投票的方式投票,必須先行修改憲法,但在修憲的高門檻下,主要政黨與民眾能否對於此投票型式達成共識,仍在未定之天。

總之,選舉是人民授權給政府的重要過程,各種機制不該只就效率做考量,同時也需要考量透明度、可課責性以及人民信任度,這類討論也該給立法院更多時間與社會溝通,找出一個社會各界都能夠接受的方案,絕不是草草幾個禮拜就能夠三讀通過的議題。

 



參考文獻

Bullock, J. B. (2019). Artificial intelligence, discretion, and bureaucracy. The American Review of Public Administration49(7), 751-761.

俞振華、蔡佳泓、莊文忠、王宏文,2011,實施電子投票成本效益分析架構之研究─以日本、韓國與菲律賓電子投票推動情形為例,中央選舉委員會託研究報告(編號:100-8012),臺北市:中央選舉委員會。

從數位治理觀點看不在籍投票
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