什麼是「不自由民主」？有人說台灣是不自由民主、而中國正邁向民主，這有什麼問題嗎？

◎陳方隅／東吳大學政治系助理教授

 

每年六月四號這一天，是中共在全國都禁止談論該日事件的日子，人們必須要想辦法用各種方式來隱諱地表達六四，例如五月35日、8×8之類。今年（2022）是1989年六四天安門血腥鎮壓事件發生以來的33週年，前總統馬英九發文追悼六四，卻在文中指出「台灣墮入不自由的民主」，同時讚揚中國國家主席習近平「走在民主人權法治的正確方向」。

這樣的論點這幾年來有不少人一直不斷拿出來談，指責台灣現在是獨裁國家、一黨獨大、一黨專政這類論述實在不算少見（先前我們也談過頗多）；不過，這次是由前總統所提出，不只用上了一個專有名詞，還以中國拿來做對照。本文主旨即是來分析這個詞的意義，並且將會指出：台灣不管用任何一個國際上廣為接受的指標來看，都是完全的自由民主國家，而且並沒有任何倒退回不自由民主的傾向；反而是中國近年來的民主自由各方面表現都是持續探底的。

  

什麼是「不自由民主」

「不自由民主」這個概念，一般來說最被大家認可的定義是來自於著名的記者、評論家Fareed Zakaria，他在1997年的《外交事務》（Foreign Affairs）上面發表The Rise of Illiberal Democracy一文，提出了這個概念。要定義「不自由」，最簡單的方式就是先定義什麼是「自由」。Zakaria認為我們現在所談論的民主，一般來說講的是西方的自由主義式民主（也可以說是多元主義式民主，polyarchy）：具備自由且公平的選舉，法治（rule of law），權力的分立制衡，保護人民基本權利。Zakaria提出說民主的自由與不自由其實是一個光譜上的程度問題，不自由民主的定義就是，某些國家在上述這些領域並沒有達到很好的標準、比較靠向不自由這一邊。他舉出來的例子就是大家最熟知的Freedom House評比，當中會依照「公民自由」和「政治權利」兩大項來為各國打分數（各項以0至100分換算成七分制的評比），然後再把各國畫分成：自由、部份自由、不自由三大類。

簡單來說，具備了選舉的形式，但是在公民自由（例：言論自由的保障與宗教、遷徙等方面基本權利的保障）或者政治權利（例：參政權的限制）方面，還有很多改進空間的國家，就可能會被歸類在不自由的民主。

其實，不自由民主這個詞比Zakaria的文章還要更早出現。在1995年的時候，Daniel A. Bell, David Brown, Kanishka Jayasuriya and David Martin Jones這幾位學者合編了一本書叫做Towards Illiberal Democracy in Pacific Asia，他們主要想要挑戰的就是「經濟發展之後必然會帶來自由民主」這樣的論點（一般來說會稱做「現代化理論」），尤其是把亞洲太平洋區的國家當做例子來做分析。他們認為在民主化之後，一個國家不必然會走向完全的自由民主，而是在某些方面維持著原本的運作模式，尤其是亞洲這些在文化上面比較偏向傳統主義的國家（台灣、南韓等國）。

不過，這個詞真正火紅起來，的確就是從Zakaria發在Foreign Affairs上的文章之後，顯見純學術討論和政策界所關注的議題之間還是會有一些落差或者時間差，而當代最重要的「政策辯論」常常會發生在像是《外交事務》或者《外交政策》（Foreign Policy）這類政策期刊上面，這些辯論會直接影響到美國的外交政策（例：是否需要、以及如何去推動民主制度）。不過這並不是說學術界和政策的區分有如此絕對，也不是說哪邊比較高尚，很多時候學界和政界的實務討論是相輔相成的。就在Zakaria引起政策界討論的同時，在學術界方面，David Collier以及Steven Levitsky兩位學者在1997年發表在World Politics這份頂級期刊上面的文章”Democracy with Adjectives: Conceptual Innovation in Comparative Research“，可以說是學術上面最廣被引用的一篇，這篇文章就是在概念上、方法論上來討論民主政治的不同「形容詞」，意即它的不同形態應該要怎麼樣做區別，本文對於後續研究的方法論以及所謂不同層次的民主政治定義上面，具有非常重要的啟發。

 

「不自由民主」概念的演變

「不自由民主」的概念在Zakaria提出來之後，紅極一時。當時所搭配的時空背景討論是，在蘇聯解體之後，西方式的自由民主體制看似取得了勝利、且成為世界各國政治發展的主要標的，但實際上，光從自由之家的評比來看，「部份自由」的國家比例愈來愈高，反而完全自由的國家成長比例停滯（到了2010年之後，則是連續好幾年，全球平均的自由分數持續下降，但是2000年前後似乎還較少「威權擴散」、「民主倒退」的警覺，主要都是在討論為什麼許多國家達不到完全的自由）。

當時的學術辯論最主要是集中在：經濟發展到底能不能帶來民主？也就是許多人去挑戰現代化理論的「線性觀點」（意即：各國發展都會照著類似的步驟和階段）。重要的作品舉例來說包括O’Donnell的Modernization and Bureaucratic-Authoritarianism以及他和Schmitter (1986) 所編著的Transitions from Authoritarian Rule一系列叢書；後來出現的重要作品包括Terry Lynn Karl (1990)的”Dilemmas of Democratization in Latin America“，以及Munck and Carol (1997) “Modes of Transition and Democratization: South America and Eastern Europe in Comparative Perspective”，這些作品在理論上以及類型上面，都對於威權政體轉型後的「不民主狀態」做了很好的整理。到了2000年初，這些討論基本上達成了很大的共識，代表作是Thomas Carothers (2002) “The End of the Transition Paradigm”。這篇文章可以說是終結了線性史觀，到此學界幾乎已經有一個共識是現代化理論所提出來的「民主化線性發展模式」是錯的：經濟發展不一定可以帶來民主轉型；就算有轉型的發生，也不一定可以轉型成自由民主。

差不多同一時間，人們也開始大量討論這些民主化之後但是卻沒有達成完全自由民主的這些國家。有好幾個與「不自由民主」類似的概念持續發展，包括：半民主（semi-democracy）、混合政體（hybrid regime），以及競爭性威權政體（competitive authoritarianism）。

這些討論，在2002年四月份的民主季刊（Journal of Democracy, Vol. 13 No. 2）當中，訂下了往後至少十年的研究議程。在這一期當中，由幾位民主化研究的重量級學者撰寫文章討論混合式政體的概念，包括Larry Diamond所寫的Elections Without Democracy: Thinking About Hybrid Regimes；Andreas Schedler接續著寫混合式政體裡面的「操控選舉」The Menu of Manipulation；以及Steven Levitsky和Lucan A. Way兩位學者共同提出一個新的概念叫做「競爭性威權政體」。簡單來說，不管是操控選舉或者所謂競爭性威權的意思就是，在中央層級的選舉當中，選舉競爭確實存在，但是不公平，反對派幾乎沒有可能獲勝。後來Levitsky和Way兩位繼續寫成了書Competitive Authoritarianism: Hybrid Regimes after the Cold War，他們把1990年代初所有符合競爭性威權定義的35個國家全部拿來研究，看這些國家的政治發展，解釋為什麼有些國家走向民主化（例：台灣、烏克蘭、墨西哥、斯洛伐克），有些國家卻走向穩定的獨裁（例：俄國、馬來西亞、辛巴威）或者不穩定的獨裁（例：肯亞、賽內加爾、馬達加斯加）。他們的主要論點是，與西方國家的連結程度，是最主要的民主化推進原因。十年磨一劍，這本書到2010年發表，成為比較政治的經典著作之一。

事實上，在幾十年前並不是每個獨裁國家都有競爭性的選舉。然而，愈來愈多獨裁者發現，不管是選舉或者是政黨這類在民主國家底下的制度，都是很好的化妝術，可以增加統治者的統治正當性，於是現在大多數威權國家都有選舉、也都有政黨的存在。也就是因為這樣，如何區別民主與非民主變得更難，更需要靠別的條件區隔（尤其：是否有多黨競爭、選舉是否公平）。

說明：獨裁國家現在約佔所有國家數目的四成左右。我們可以看到從1990年代開始，大約有七成的獨裁政體當中，存在競爭性的選舉（在中央層級的選舉當中，允許多黨競爭）；大約一成多的比例存在選舉，但是並沒有競爭性（不允許多黨競爭）；約有17-20%左右不存在中央層級的選舉。出處：Higashijima, 2022. The Dictator’s Dilemma at the Ballot Box, p.14

 

不自由民主的概念，近幾年比較少出現在學術作品當中，人們比較常講混合政體、競爭式威權政體，或者由Schedler所主編的書所發展出來的概念「選舉式威權政體」（electoral authoritarianism，基本上也是聚焦在「不公平的競爭」，跟競爭性威權政體的焦點很類似）。這道理其實很簡單，因為人們現在多半覺得，不管用什麼名稱來指涉，這些僅具有選舉形式之名，但沒有保障人民自由以及基本權利之實的政體，根本不能稱做「民主」：他們並不是不自由的「民主政體」，而是徒具選舉競爭形式的「威權政體」。¹

 

 

台灣的民主概況

那麼台灣現在的狀況怎麼樣？簡單來說，不管我們用最簡單、最起碼的程序民主定義，或者是實質的自由權利指標的定義，台灣都是最高級別的民主國家。

首先如果我們用最起碼、最低標準的「程序性定義」來看，所謂民主政治指的是：第一，掌握最高政治權力的領導者，必須透過全民普選的方式，或者由全民普選的機關（例如國會）來決定去留。第二，這個選舉必須是定期舉行，必須要有多黨競爭，而且選舉結果會被遵守，不會隨便被沒收選舉。第三，至少需要進行過一次這樣的多黨公平競爭方式達成的政黨輪替。如果沒辦法達到這些要件，我們就會說一個國家是威權國家。

有很多種不同的指標可以衡量一個國家的民主自由程度，例如學者柴布（José Antonio Cheibub）等人根據程序性的定義，發展出了一套分類的方式，我們稱做DD指標（Index of Democracy and Dictatorship，民主與獨裁指標，出處在此）。另外，我們在衡量一個國家的民主程度或威權程度時，還有幾個常用的指標像是：Polity，Freedom House，V-Dem等等。這些指標在程序上的定義是類似的，雖然在實質的民主與自由定義方面有些許不同，例如自由之家強調對於公民參政權利和個人自由的保障，分別給予評分，不過，對於程序定義（什麼樣的條件才能夠被稱做民主）大家都有高度的共識。

從上述這些廣被接受的指標來看，台灣的民主不只符合最基本的定義，而且在自由保障和實行的「程度」上，都是屬於完全的自由民主國家，在世界上各主要的民主指標當中，都是名列前茅的。​尤其，不管根據哪個指標，最遲從2000年的政黨輪替開始到2022年的現在，台灣一直都被歸類在完全的民主國家，而且其中許多細項分數是持續上升的（在2010年之後全球民主自由評比分數持續下降的浪潮當中，台灣持續進步，這點來看是相當不容易的事情）。

例如以自由之家2021年的報告來說，台灣在「政治權利」（Political Rights）、「公民自由」（Civil Liberties）兩項指標上，都名列最自由的國家，在總分100分中，得到94分，比前一年進步一分。​台灣的總分排名可以排在世界前20名。如果台灣是獨裁國家或者不自由國家，那世界上恐怕就沒有國家符合民主或者自由的定義了。​

 

 

 

中國朝向民主自由的正確道路？​

​相對來看，與台灣密切相關的巨大鄰居中國，在民主自由的評比來看，不僅從未達到過接近民主的程度，評比一直都是全球倒數的，而且近年的成績還節節倒退。近幾年，中國在自由之家的評比當中，「政治權利」的分數甚至是負分，這是由於出現了針對不同種族進行的不利政策（也就是中國在新疆進行的種族滅絕行為）。​從最近20年的分數變化來看，我們可以看得出來，台灣在民主化之後的表現是愈來愈好，而中國則是持續在低檔，甚至近十年來的表現是愈來愈低。香港則是在中共破壞了所謂50年不變的承諾之後，迅速地下降。

下圖是從V-Dem資料庫當中所截取的各國「選舉民主 (electoral democracy index)」指數。這個指數就是上述所說民主政治的最基本定義（公平且自由的選舉權與參政權），主要依照Robert Dahl對於多元政體的定義來做評量。芬蘭做為最高程度的對照組，美國的選舉民主指數也一直維持在高檔，台灣從第一次總統大選之後，對於參政權的保障愈來愈好，目前已擠身於最高等級的民主國家行列。再下面一張則是「自由民主 (liberal democracy index)」指數，這個指數加入了比選舉民主指數更多關於自由權利的指標，例如政府內部的橫向制衡（checks and balance）、法治的實行狀況等等，可視為比選舉民主指數更進一步的民主自由測量方式。從第二張圖來看，台灣的自由民主程度也已經達到跟美國差不多的水準（在Freedom House裡面的分數，近幾年甚至還超過了美國）。反觀中國方面不只從來沒有往自由民主方向邁進的跡象，近幾年甚至還出現繼續再往下探的狀況。

 

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即使中國在自由民主方面的表現如此糟糕，2021年底的時候，美國舉辦了一場「民主峰會」，當時中國還跑出來講說美國民主是假的，中國民主才是民主。這種說法已經由來已久，而且中國還透過聯合國這樣的全球性組織，去修改所謂人權的定義。現在依照中國的定義，只要有經濟發展就算是保障人權。

事實上，中國近年來高壓對待公民社會、打壓媒體與宗教自由的狀況一直受到國際NGO的關注，這些狀況在習近平上台之後愈來愈嚴重。先前自由之家以及許多國際媒體的報告當中就已經特別提到的中國在新疆設立「再教育營」，關押過百萬名少數族裔人士，強迫維吾爾人吃豬肉、禁說母語、灌輸愛黨愛國教育等等（最近一則是由BBC取得的政府內部文件，再度證實中國設立的集中營的確存在）。近期有許多國際大媒體紛紛提出新的調查報告指出中國進行的種族滅絕行動，美國、加拿大、荷蘭等國家都已由外交單位正式宣告中國的行為構成種族滅絕。但很顯然中共不打算停手，而且也正在大力改掉國際規則。

也就是說，如果我們把中共說成是民主的、照顧人民的，或者是指控台灣是獨裁國家、不自由國家，實際上是一體兩面，都是搞不清楚民主和獨裁的意義。當然，中國方面是故意的、有計劃的、而且是大規模的宣傳手段（這就是所謂「大外宣」計劃的一部份。不過，大外宣這個詞似乎也常被濫用）來講這些事，但是在台灣方面如果有人要指責台灣不自由，那就很明顯地也落入了中共的宣傳陷阱當中。​

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小結：為什麼我們需要知道這些

中國很民主很開明、台灣很獨裁，這樣的說法已經出現很多次而且也有一段時間了。我們先前就不斷強調，身在民主國家的我們，必須要了解民主與獨裁的不同，這是守護民主的基本功。尤其，我們身處中共的威權擴散海景第一排，更需要知道這些民主政治的基本價值ABC。

把這些事情放在現在國際政治的格局當中，又更顯得重要。當今世界局勢基本上就是大力推動威權模式的中國，正在挑戰以美國為首的自由民主國際秩序。最近，美國總統拜登才在海軍學院的畢業演講當中，公開反駁習近平認為民主政治無法存續的說法，勉勵軍人們效忠憲法，並且要抵抗來自中國與俄國對世界秩序造成的威脅。而台灣在這樣的態勢當中，同時也是全世界所關注的焦點，因為中國從來沒有掩飾過要統一台灣的野心。

監督台灣的民主運作、政府運作，都是必要的事情，但如果監督的同時，使用上了錯誤的概念來混淆民主與獨裁的分界，甚至去讚揚中國、貶低台灣，那麼對於民主體制來說將會是一大危害，因為這些說法會減損民主政府的正當性，以及幫助威權價值的擴散。再強調一次，不管我們使用學術上的定義與資料庫、聲譽優良的非營利組織所做的長期調查，或者是國際主要媒體所做的民主自由調查報告，台灣不管從任何指標來看都是完全的自由民主國家，近年的趨勢是穩定地發展與進步；而中國則是在各種指標的評比之下，都是最限制人民自由的獨裁國家之一，而且近年的狀況是愈來愈糟。從實際的例子來說，在台灣有這麼多人可以主張中國比台灣好或者比美國好，許多人整天批評台灣政府有多糟，這本身不就是言論自由的體現嗎？我們實在不能夠因為選舉結果不如己意，就隨意指責台灣不是民主；我們更不能因為自己支持的人事物或者組織，因為違反法律而被法辦之後，就指責台灣司法不公，事實上，在台灣基本上法治原則是有被落實的。台灣的獨裁時代已經過去，這是經過許多人努力爭取以及持續改革的結果。

回到民主與獨裁的競爭來看，讓我們來引用先前的菜市場文：「整體而言，目前政治學的研究告訴我們民主確實能實際地增進人民福祉，在民眾的基本照顧上很明顯地做得比威權政體更好。然而民主的效果有時需要等待、過程需要學習，投票與政策改變到底實際上會發生什麼後果也可能需要時間才能發現。然而若如果人們太快就失望，而放棄選擇的權利（也就是主張獨裁比較好）與監督的工作，就真的會往更糟糕的方向靠近了。」

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※同場加映

曹曼資，台灣民主「倒退」了嗎？

王奕婷，民主真的能帶來美好生活嗎？

陳方隅，「民主化研究」的簡單地圖與典範轉移

關於獨裁者的選舉操弄，最新著作請見：Masaaki Higashijima, 2022. The Dictator’s Dilemma at the Ballot Box: Electoral Manipulation, Economic Maneuvering, and Political Order in Autocracies. Michigan University Press. （本書目前提供open access）

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註釋