◎鍾燊豪 - 亞利桑那大學政治系博士候選人

 

 

書名:Mobilizing for Elections: Patronage and Political Machines in Southeast Asia

作者:Edward Aspinall, Meredith L. Weiss, Allen Hicken, Paul D. Hutchcroft

出版日期:2022年8月

出版社:Cambridge University Press

連結:Cambridge University Press

 

 

前言

在民主制度中,候選人為求勝選,通常都會提供不同誘因吸引人民以換取支持。這種以誘因交換選民支持的手段可分為兩種。首先,政策誘因(programmatic appeal)以承諾提供及改善公共物品(public goods)為主,例如改革教育制度、加強公民權利等,並無特定受惠的政治群體。第二,非政策誘因(nonprogrammatic appeal)或特定誘因(particularistic appeal)則提供獨家利益,只針對特定群體,而且以物質及金錢利益為主,用來交換選票。這種特定誘因在政治學也被稱為酬庸政治(patronage politics)或者是侍從主義(clientelism)。

酬庸政治在民主選舉尚未成熟的國度下特別猖獗,其呈現方式亦五花八門,大至指定選區受益的基礎建設項目,小至透過樁腳用現金及禮品買票,酬庸方式從利益種類、受惠人、交換規模、「貨」到方式、「貨」到時間而言千變萬化。

這些現象應該如何被理解呢?還有就是,為什麼在某些國家或地區即使民主制度已發展甚久但酬庸政治仍相當盛行,而在其他國家或地區政客則會慢慢趨向以政策誘因為選舉工程主軸呢?我們應該如何解釋這些跨國或是國內的酬庸現象差異呢?

研究發展中地區的社科學者對酬庸政治一直著墨甚多,當中不少酬庸政治理論的實證經驗是來自東南亞國家。但遺憾的是,相比起拉美研究對酬庸政治的蓬勃興趣,反觀在東南亞,社科界則一直欠缺有系統的深度跨國酬庸政治研究。為了能全面審視東南亞經驗對酬庸政治理論的貢獻,四位在美國及澳洲的東南亞政治學者十年磨一劍:專攻印尼政治的 Edward Aspinall、研究馬來西亞社運的 Meredith L. Weiss、鑽研泰國及菲律賓的東南亞比較政治學者 Allen Hicken,以及主攻菲律賓政治的 Paul D. Hutchcroft ,於2022年8月聯合出版《為選舉動員:東南亞的酬庸政治及政治機器》一書。從2012年起,四位作者與不同國家的在地大學及民調公司合作,聯同超過200位研究人員,以焦點小組(focus groups)、個人訪談、民調、以及觀察報告等方式,在不同時間考察東南亞各國於不同時間舉辦的各級選舉,比較並總結各國酬庸政治的經驗。全書除了有馬來西亞、印尼、菲律賓三個主要案例國家作為理論原型外,還有東帝汶、新加坡及泰國三個補充內容的次要案例(泰國原本為主要案例之一,但因2014年發生政變而轉為次要案例)。

 

本書研究框架

在《為選舉動員》一書中,作者首先根據酬庸受惠層面將酬庸分配分成三個層次:微觀(micro-)中觀(meso-)、以及是宏觀特殊主義(macro-particularism)。微觀特殊主義是指針對個人或者家庭的酬庸,例如是以現金或禮品買票、或者是由地區政府提供的酬庸工作機會(例如很涼的公部門缺)。中觀特殊主義則涵蓋各種針對特定社群的酬庸,例如是只在某選區進行的學校翻修工程、給予基督教教會的撥款、又或者是漁業補助等。最後,宏觀特殊主義側重地方政客如何將全國惠民項目納為己用,而在宏觀特殊主義上,作者認為政客有三種方式將這些全國項目據為己有:



功勞認領(credit claiming):政客聲稱惠民政策得以落實是政客先前在背後爭取的成果。

便利化(facilitation):政客協助選民登記成為政策受益人,幫助選民更易獲得政策福利。

碎片化(morselization):地區政客利用主宰全國項目分配權之便,將這些全國利益變成給予指定選民的政治酬庸。

 

以此為基礎,作者再歸納出東南亞常見的三種選舉動員團隊(electoral mobilization regimes),以形容不同酬庸政治的運作方式:政黨機器(party machine)地方機器(local machine)、以及是即興助選團(ad-hoc election team),分別對應馬來西亞、菲律賓、以及是印尼常見的選舉動員方式。

 

個案探討:馬來西亞、菲律賓、印尼

在馬來西亞常見的政黨機器(東帝汶、新加坡以及2001年後的泰國亦屬此列)是三種競選團隊中最全面制度化的一種。馬來西亞在建國之初,巫統(UMNO)帶領一個強大、跨族裔的囊括形政治聯盟:國陣(國民陣線, Barisan Nasional)來把持中央政府控制權,確立政黨政治的基礎。因為執政的國陣能夠形成強大的跨族裔聯盟,在馬來西亞反對勢力,不論是稍有規模的民聯(人民聯盟, Pakatan Rakyat) 還是後來短暫執政的希盟(希望聯盟, Pakatan Harapan),也只能模仿國陣成立跨族裔聯盟抗衡,確立跨族裔聯盟作為主要選舉競爭的模式。此外,因為州政府控制基層政府的委任權防止了地方自主勢力抬頭,兩派全國政黨/聯盟的影響力均能有效滲透各級政府及社會階層,地區政客對政黨有相對較強烈及持續的連結。在這種政治環境下,政黨機器這種競選團隊(尤其是國陣)最常使用的是宏觀酬庸。常見的情況是,國陣執政期間中央政府要推行全國項目時,如果是面對著國陣執政的州份,他們會如常將項目資源交給州政府處理,但如果是由反對黨控制的州份,中央政府便會想辦法繞過州政府,將資源交給該州國陣的協調人員(penyelaras/coordinators)分配。

而在菲律賓,最常見的選舉動員團隊則是由地方家族所控制的地方機器。早在二十世紀初,由於當時殖民地時期的宗主國美國先在地方政府層面上展開民主選舉,使地方勢力率先有發展政治實力的機會,到開放中央政府選舉時,地方家族早已植根不同地區,在各地形成世襲的政治山頭,中央政府的向心力因此一直不及馬來西亞及印尼。對於中央政黨而言,在選舉期間動員選民時,他們需要依賴地方政治家族在地區長期經營的樁腳網絡。對地方政客而言,通過繼承家族在地方上的政治實力,他們與選民關係相對密切及穩定。但全國級別選舉上,地方政客則會經常轉換合作對象,而且即使達成合作協議,其樁腳通常不會為這些全國級別候選人出盡全力助選。在這種選舉動員模式中,微觀及中觀酬庸皆是最常見的酬庸途徑。在微觀酬庸上,作者在談及菲律賓選舉買票有多興盛時形容:與其說這是「買票(vote buying)」,倒不如把這些行為說成「賣票(vote selling)」更為貼切(p.1)。很多市民會爭相向地方候選人的選舉團隊「賣票」,說自己可以為候選人確保多少選票。在中觀酬庸上,地方勢力為了鞏固與不同社群的關係,少不了會將日常地方政府項目傾注在自己選民的基本盤上:所屬教會、家族紮根地區等等。而宏觀酬庸而言,中央政府的全國項目落到地方實施時,在地方政府強橫的環境下,這些項目資源自然亦逃不了被地方勢力轉化成酬庸的命運。

最後,印尼的選舉動員團隊則以個別政客為核心的即興助選團,屬三種團隊中最不恆常存在的一類。印尼在早期立國時雖然有過一段政黨政治歷史,但在軍人蘇哈托(Suharto)於1966年透過政變上台後,直至1998年蘇哈托倒台前「新秩序」(New Order)時期的強權統治禁止所有政黨競爭,大大削弱大部份政黨在政治上的影響力。雖然民主選舉恢復後印尼的政黨政治又如雨後春筍般再度生長,但印尼國土遼闊,個別地方政客發展與全國政黨利益相衝的在地政治勢力亦相當普遍。不過不同的是,雖然不少地區政客均是地方官僚或商人出身,在地區稍有人氣及資源,但由於他們不如菲律賓地方家族一樣全力經營地區多年,再加上印尼國會選舉自2009年起改用開放名單比例代表制(open-list proportional representation),政黨候選人名單排名會根據個別候選人所得票數而定,同黨候選人之間須競爭名單前列位置,變相鼓勵同室操戈,令地區政客均偏向以個人為單位行動,籌組自己的「成功團隊(tim sukses/success team)」。在地方政府行政上,基層行政單位皆是透過選舉產生,在變數太多的情況下,印尼地方行政首領不如馬來西亞的州政府一樣可透過委任基層行政人員有效控制基層政府單位,不能以地方行政權力在地方上迅速建立自己的團隊,只能透過每次選舉前夕臨時組建團隊,尋找各級選舉的候選人組成聯盟,統領選民動員事宜。在動員團隊及政客聯盟的構成極不穩定下,我們自然不能期望他們提供需要長期關係的宏觀酬庸,他們仰賴大多數是可在選舉前夕折現的微觀酬庸或(較少程度上)在選後較快兌現的中觀酬庸,例如是村長和更上一級候選人談好的修路工程。

作者亦同時強調,這三種選舉只是描述了一些常見的選舉動員團隊原型,並不是說這三種就涵蓋了全世界的動員團隊種類,也不是說一個國家只會存在單一的動員模式:因為城鄉發展殊途,或者是獨特的歷史經歷,國內的動員模式差異其實亦十分常見。例如,東馬沙巴(Sabah)及砂勞越(Sarawak)因遠離政治中心以及經濟資源集中,比起首都所在的西馬出現更多微觀酬庸交易。菲律賓有那牙市(Naga City)透過建立公民社會減低政客對酬庸政治的依賴,但同時亦有棉蘭老島(Mindanao)因土著及移民的武裝衝突令暴力介入酬庸政治之中。印尼的大城市如首都雅加達,與和政治中心爪哇島相距甚遠的亞齊(Aceh)及巴布亞(Papua)之酬庸生態也大為不同。

 

重估酬庸政治

在探討個案的同時,四位作者亦透過此書嘗試重新審視酬庸政治的傳統定義。第一,他們認為酬庸的利益不一定來自公共資源,也可以來自私人資源。第二,酬庸的惠及對象不一定是以個人或家庭為單位,也可以是特定的集體(collectivites),例如是宗教及職業團體。第三,酬庸政治絕非只限於個別候選人和選民於選舉期間的二元(dyadic)關係,而是橫跨政府等級(tiers of government)以及選舉周期(election cycles)的。

另一個他們希望側面探討的酬庸政治議題是,到底酬庸政治是否需要有附隨性(contingency)。過往其他地區的酬庸政治研究十分熱衷於討論政客到底會向忠實(loyal)還是搖擺(swing)支持者提供酬庸,而這個討論的其中一個前設是政客會期待這些酬庸可與選民建立互惠(reciprocity)關係。而《為選舉動員》一書則認為在東南亞政治生態中,政治酬庸很多時候對選民而言根本沒有附隨性(contingency), 而酬庸對象是否忠誠,對政客決定是否為其提供酬庸其實不太重要。作者雖然仍大抵認同窮人抵禦酬庸誘惑的能力相對較弱,但他們指出,在政客團隊不可能全面監察所有酬庸選民最終投票意向,加上太多候選人爭相送出酬庸的情況下,一般東南亞政客在送出酬庸給選民時其實不期望所有收了好處的選民都必然會投票給自己。例如在菲律賓選舉,作者認為絕大部分候選人不論級別都會在選舉中大灑錢幣買票,很多時候只是為了「購買信譽(creditibility buying)」,向公眾表示自己是一個認真、有能力的候選人,或者是為了「維護草坪(turf protection)」,防止原本長期支持自己的選民流向其他競爭對手,又或者是「建立品牌(brand building)」,讓自己的名字更廣為人知。

《為選舉動員》一書一大創見在於開拓我們看酬庸政治的視野。作者從「選舉動員團隊」出發,以全新角度更有系統地了解不同國家的選舉酬庸操作,與過往研究多以酬庸交換的個別參與者種類(types of individual actors)或特定酬庸交換方式(particular means of patronage exchange)為研究中心大為不同,稱得上是酬庸政治研究中的里程碑。再配上十年間在東南亞各國選舉從不同途徑收集的豐富資料穿梭書中的理論架構,此書對加深東南亞民主的了解也有相當大的幫助。對東南亞政治或選舉酬庸研究感興趣的朋友千萬不可錯過!

 



新書介紹:《為選舉動員》
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