中國全球媒體影響力大調查—從臺、美經驗談「高度影響」及其侷限，以及「高度韌性」及其脆弱

◎黃兆年／國立政治大學國家發展研究所助理教授、美國自由之家「北京全球媒體影響力」研究計畫顧問

 

 

華府智庫「自由之家」（Freedom House）2022年9月公布「北京全球媒體影響力」（Beijing’s Global Media Influence）研究報告（以下簡稱BGMI報告）。在接受調查的30個國家當中，臺灣被評為受影響程度最大（在最高85分之中獲得55分），但同時也被評為韌性（亦即回應能力）最強（74/85）， 而美國的受影響程度（53/85）及回應能力（72/85）皆僅次於臺灣¹。

 

全球各國媒體受北京影響之情況

圖片來源：Freedom House

 

BGMI報告旨在調查2019年1月至2021年12月期間，北京對30個目標國家的媒體影響力，以及當地政府及社會的回應力。這30個國家可說是大致經由立意取樣（purposive sampling）與配額取樣（quota sampling）的方式產生。立意取樣首先鎖定「自由」及「部分自由」國家，以確保研究對象不僅被中國影響，也有一定的民主回應能力，此外也優先選擇蘊含中國影響和在地回應相關證據及案例者。另一方面，配額取樣則是為了顧及調查的全球性，使研究對象涵蓋6大地區、25種語言，也呈現與中國政經關係的多樣性。針對這30個國家的分析比較，乃是基於相同研究架構所擬訂的長篇問卷，包括85個有關影響力的題目、65個有關回應力的題目，據此產生可用於跨國比較的量化評分，以及可供深入了解個案情況的質性分析²。

筆者過去一年多來參與BGMI報告中有關臺灣個案的研究與諮詢工作，本文將基於BGMI調查成果，從臺、美比較觀點切入，進一步討論臺灣如何受北京影響、以及如何進行回應。具體來說，本文關注：臺灣與美國同樣被評為遭受「高度影響」卻又擁有「高度韌性」，兩者所受來自中國的影響、以及對該影響的回應有何異同？而臺灣近幾年來（尤其2016政黨輪替、2020疫情爆發之後）所承受的影響力、以及所展現的回應力有何新的變化？基於臺、美經驗的討論，本文指出：儘管北京施加的影響力相當大，但其效果卻相對有限，另一方面，雖然臺灣展現的回應力非常強，但仍有其潛在脆弱性，有待持續補強。

 

高度影響：對美「直接施力」vs.對臺「間接施力」

BGMI報告發現，北京對臺灣、美國境內媒體皆施加高度影響，本文認為其相似之處在於：中國政府對兩國媒體的影響力操作皆有透過以下三種市場管道³。首先是所有權市場，北京或其代理人早已入股或收購特定臺、美媒體；其次是廣告市場，中國官方長期提供業配內容或置入行銷予部分臺、美媒體；第三是發行市場，中國政府審批外來出版品、影視產品的市場准入，藉以施壓臺、美媒體。

然而，從BGMI報告也可看出，臺、美經驗仍有所不同，本文發現其主要差異在於：北京在美國經常透過中國官方機構「直接施力」，而在臺灣則主要透過在地協力者「間接施力」⁴。具體來說，中國官方在美國的「直接施力」主要透過官媒、使館、中資加以運作。首先，中國官媒在海外積極拓點，使中國官方內容在當地媒體廣傳，例如中國環球電視網（CGTN）、《中國日報》（China Daily）北美版皆在美國播出或發行，甚至有官媒特派記者成為美國社群網紅，獲得25萬人次追蹤。其次，中國駐外使館也肩負重要的宣傳責任，例如中國官方代表在BGMI調查期間於當地媒體發表超過10篇評論文章，駐美大使秦剛不僅接受主流媒體專訪，甚至自行經營社群帳號，亦有超過20萬人次追蹤。第三，中資也會直接入股或併購當地華文媒體，例如中國廣視就曾併購美國天下衛視（Sky Link TV）⁵，而近年《星島日報》與鳳凰衛視股權易手後均由中資掌握。

 

全球各國媒體受北京影響之評分

圖片來源：Freedom House

 

而在臺灣，由於兩岸關係的特殊性及相關法規限制，使中國官方及中資的影響力無法長驅直入，故北京主要仰賴在地協力者遂行「間接施力」。具體來說，中國政府經常利用經濟利益收買在地協力媒體，例如補貼持有臺灣媒體的親中臺商、提供臺灣媒體置入行銷經費及中國市場利益，藉以威脅利誘臺灣媒體協助其政治宣傳或自我審查⁶。以旺中集團為例，由於長期受到中國官方的直接及間接補貼，使其取得財務資源上的相對優勢、造成臺灣媒體市場的不均衡⁷。在此基礎上，該集團傾向發表親中論述，亦經常壓制不利於北京的言論。例如，前《中國時報》記者廖肇祥就曾在2019年的公開辭職信中揭露：中時主管曾以「飯碗」脅迫記者配合對中共敏感議題自我審查。該集團也曾對揭露北京與旺中關係的媒體、記者或評論人（如英國《金融時報》記者席佳琳）提起妨害名譽訴訟。

此外相較於美國而言，臺灣媒體更常與中國官媒簽署內容分享協議、建立新聞合作網絡、聯合製作內容，例如東森電視與廈門衛視曾合拍20 集文化認同系列報導，2019年10月陸續在中視及東森電視臺播出。除此之外，臺灣雖然沒有中國外交官駐點，卻有不少在地政治領袖、意見領袖呼應親中宣傳論述，甚至發表與中國官方一致的觀點，對中國及兩岸議題的政治輿論造成一定影響。

 

高度影響：對臺網路資訊操作的增長

就臺灣個案而言，本文發現2016政黨輪替、2020疫情爆發之後，北京的媒體影響力操作主要出現以下三方面變化。首先，中國政府維持對傳統媒體的影響。在所有權市場方面，儘管親中臺商入股、併購媒體的成功案例，因公民社會警覺、政府審慎監管而減少，但2010年代中期之前部份臺灣媒體（如旺中、TVBS）被親中資本入股、併購，已是既成事實，在此基礎上，北京得以持續補貼特定在地協力媒體，影響其運作及內容。在廣告市場方面，雖然政黨輪替、疫情爆發之後，兩岸官方互訪、媒體峰會都減少，但中國官方仍持續以置入行銷方式贊助不少臺灣媒體，藉以影響社會輿論。在發行市場方面，由於中國影視產業政策更趨保護主義，加上部分原欲打進中國市場的臺灣媒體（如三立）在政黨輪替之後將財務重心回歸本地市場，故北京藉審批電視節目的市場准入而施壓臺灣媒體的情況有所減少⁸。

其次，北京加大對臺灣網路媒體的影響。在所有權市場方面，中資網路媒體利用臺灣的網路自由實質進入臺灣市場，例如愛奇藝、TikTok，以及近年興起由中國官方補貼、兩岸合資的融媒體公司。在廣告市場方面，中資疑似贊助臺灣的網路行銷公司及網紅在FB等社群媒體從事業配宣傳，例如2020年疫情期間FB出現「大陸搞個小小肺炎」相關貼文⁹。在發行市場方面，中國官方或統戰組織近年來致力於以中國市場的培訓、就業機會，影響臺灣網紅、藝人的言論，使其為北京政治宣傳服務；例如福建省臺聯與廈門市臺聯、浙江省政府、杭州市臺協等，近幾年都積極舉辦針對臺灣青年的網紅、電商培訓活動。

第三，基於上述傳統及網路媒體的在地協力，中國官方展開且擴大對臺灣社會的假訊息操作。假訊息或偏差資訊的傳播網絡大致是：先由中國官方、中國內容農場、或臺灣協力媒體負責產製資訊內容，再由不分藍綠的臺灣新聞媒體、社群粉專／頻道、網路行銷公司、網軍、網紅、乃至一般網民等，在受到與該資訊有關的物質利益或意識形態的驅動之下，進而協力傳播¹⁰。BGMI報告引述了IORG的調查結果：2021年4至8月的五個月之內，臺灣社群媒體出現多達14種與中共有關的可疑疫苗論述¹¹，顯示中共藉疫情進一步擴大對臺灣的假訊息活動，這些偏差資訊傾向批評臺灣的民主制度和民選政府，使公眾輿論及觀感在某種程度上導向北京偏好的方向。

 

高度影響下的有限效果

雖然BGMI報告顯示北京對臺、美兩國媒體皆有高度的影響力，但若從中國政府想要達成的目標來看，該影響力的宣傳效果似乎相當有限。此份報告發佈之後，中國外交部隨即駁斥並重申：「今後，我們將繼續向世界講好中國故事，講好中國共產黨的故事，講好中國堅持和平發展的故事，不斷增進中國和世界的相互理解。」如果把「講好中國故事」、「增進世界對中國的理解」界定為北京對境外媒體發揮影響的主要目標，那麼從臺、美經驗來看，此一目標並未有效達成。根據美國皮尤研究中心（Pew Research Center）民調，臺灣民眾在2021年對中國持負面觀感的比例達69%¹²，美國民眾在2022年對中國持負面觀感者更高達82%，創下新高¹³。中研院社會所2022年中國效應調查結果亦顯示，僅29%臺灣民眾同意「中國大陸政府是臺灣的朋友」，高達66.8%不同意¹⁴。

北京對外宣傳之所以影響力強但效果有限，本文認為部分原因可能在於中共威權體制的「軟實力困境」。換句話說，中共政權一方面宣稱要發展軟實力，試圖透過「大外宣」講好中國故事、提高中國形象，但另方面卻又為了確保統治正當性，維穩、打壓人權、高舉民族主義大旗、「戰狼外交」，對內、對外都採取強硬手段¹⁵。如此一來，軟、硬互相抵銷，加上近年COVID-19疫情帶來的負面形象，結果導致中國外宣效果適得其反。

儘管「講好中國故事」的效果有限，但本文認為臺灣對於北京試圖「說壞民主故事」的潛在效果仍不得不防。在BGMI報告的發表會上，受邀與談的學者黎安友（Andrew J. Nathan）亦指出，北京對世界其他地方的外宣工作多是以塑造中國體制的正面形象為目標，但唯獨對臺灣的宣傳操作具有破壞民主穩定的傾向。根據BGMI報告，中共涉入一些有關蔡英文、民進黨的假訊息操作，試圖詆毀臺灣的民主制度。一些研究指出，假訊息操作會使社群媒體上的群眾出現同溫層或政治極化的現象¹⁶，恐怕導致民主社會的分化，不利於民主對話與共識的形成。另些研究則顯示，假訊息操作會使部分選民在投票時仍信以為真，並使中間選民更容易受到誤導，不可小覷其對選舉過程及結果的可能影響。例如，2018年地方選舉中，78%受訪民眾聽過關於關西機場事件的假新聞，其中超過50%在投票時仍信以為真；¹⁷2020年總統大選中，84%受訪民眾聽過有關蔡英文論文造假的假訊息，其中22%在投票時仍信以為真¹⁸。

 

高度韌性：美國採透明化vs.臺灣傾向管制

儘管臺、美皆被BGMI報告評為受影響最大者，但同時也都名列韌性最強者。也就是說，兩國的政府及社會部門對於北京的媒體操作皆已有所回應，甚至發展出一些跨部門協作的應對模式。本文認為，民主國家對於北京媒體影響力的回應，應考慮兩大策略目標：其一是對中國相關資金、資訊的防禦，其二是對本地替代性資源、資訊的強化。本文發現，臺、美兩國偏好採取的策略手段有所不同，主要反映在如何防範中國相關資金、資訊之上。美國傾向「透明化」，例如陸續將諸多中國官媒認定為「外國使團」；要求中國官媒《中國日報》、新華社、CGTN、中資媒體《星島日報》等登記為「外國代理人」；落實媒體所有權透明化；推特、臉書等國際社群平臺標示中國官方帳號、中國官方新聞來源。至於臺灣，則傾向「管制」。

 

全球各國媒體對北京影響的回應力之評分

圖片來源：Freedom House

 

就臺灣目前經驗而言，各界已採取許多措施對中國相關資金、資訊加以管制。具體來說，政府藉由《兩岸人民關係條例》持續禁止中資投資臺灣媒體相關產業，也禁止未經許可的中國廣告或置入行銷，例如2020年禁止愛奇藝透過代理商在臺營運。政府亦於2016年修訂《廣電三法》，要求廣電媒體負起事實查證責任，2020年NCC以多次違規、無法落實新聞專業自主為由裁定中天新聞臺不予換照。政府也在2020年實施《反滲透法》，禁止受境外敵對勢力指揮或資助者，從事影響民主選舉的活動。公民社會則在2019年發起「反紅媒」大遊行，有助於提升對於中國媒體影響力的抵抗意識。國際社群平臺如Meta也在2020至2021年間陸續監測、揭露並刪除涉及中共假訊息活動的假帳號。

另一方面，臺灣政府與社會也已採取若干措施，期能強化本地的替代性資源、資訊。BGMI報告中提及，政府各部門積極設立粉絲專頁、執行「222原則」，以快速澄清假訊息。公民社會出現專責事實查核、促進媒體識讀的NGO組織，例如臺灣事實查核中心、MyGoPen等，以及關注並研究中國資訊操作的智庫機構，例如臺灣民主實驗室、IORG等。媒體本身也對中國因素的滲透及壓力有所回應，不少記者曾在職權範圍內進行「內部抵抗」或「日常抵抗」¹⁹，例如消極不配合置入行銷專案、設法平衡報導等。網路媒體則出現新的融資模式，例如社會企業型態的《新頭殼》、非營利基金會型態的《報導者》，有助於維繫臺灣媒體及資訊環境的自主性和多元性。

 

高度韌性中的潛在脆弱

雖然BGMI報告將臺灣的回應力評為最高，但本文認為在此高度韌性之中仍有其潛在脆弱之處，值得進一步留意及補強。關於回應力的第一個策略目標，亦即對中國相關資金、資訊的防禦，本文認為臺灣還有以下三方面有待補強，其共通之處在於「管制」與「透明化」的相輔相成。首先，政府應強化「透明化」手段，以落實現行法律對中資、中國廣告的「管制」目的。目前臺灣雖對中資、中國廣告有所管制，但囿於資訊不對稱，中資往往採取繞道投資、置入行銷等方式，使管制不易落實。有鑑於此，政府應強化關鍵資訊的揭露能力，具體作法包括：（1）持續「跨部會」審查；（2）建立「跨國」情報交換機制，例如透過《臺美經濟繁榮夥伴對話備忘錄》強化臺美投資審查合作；（3）建立使「企業內部」知情者願意揭露企業投資及財務資訊的誘因機制。

其次，政府應將不宜納入「管制」者加以「透明化」，例如要求未從事違法活動的在地協力者登記為「外國代理人」；此部分可參考美國《外國代理人登記法》及澳洲《外國影響力透明法》的經驗。此作法的優勢包括：（1）政府主控性強，掌握一定程度的情報即可主動啟動；（2）以事前的揭露及嚇阻，取代或減少事後的管制及懲罰；（3）與「管制」相比，「透明化」對言論自由的傷害較小。

第三，政府應將網路媒體（包括社群媒體）納入「管制」，要求其比照廣電媒體負起一定的媒體社會責任，並促進網路世界資金、資訊的「透明化」。具體作法包括：（1）要求社群媒體建立事實查核機制，例如令使用者可舉報假訊息、鼓勵社群平臺與第三方事實查核機構合作、於貼文中標示警示標誌，此部分可參考德國《社群網路執行強化法》、《電子媒體法》、法國《打擊資訊操作法》、歐盟《數位服務法》的經驗；（2）要求社群媒體建立資訊透明機制，例如於貼文中標示廣告來源、政府官方帳號、政府官員身份等。上述作法有賴《政治獻金法》的修訂，以及《數位中介服務法草案》的研議與落實。

另一方面，關於回應力的第二個策略目標，涉及對本地替代性資源、資訊的強化，本文認為：唯有確保臺灣擁有多樣化的媒體環境和替代性的資訊來源，才能據以培養民眾媒體識讀、資訊判讀的能力，進而強化其面對中國宣傳操作的免疫力及抵抗力。有鑑於此，政府應持續（1）強化公廣集團的財務規模與自主性、（2）促進商業媒體、公民媒體、事實查核機構的多元及自主、（3）促進原創內容產製者的融資、保護及分潤，例如建立新聞媒體與社群媒體之間的合理分潤機制（此部分可參考澳洲的《新聞媒體與數位平臺強制議價法》）、要求大型OTT業者投入本土影視內容產製等。上述作法有賴《公共媒體法草案》、「反媒體壟斷法草案」、《數位中介服務法草案》、「OTT專法草案」的研議與落實。

 

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※延伸閱讀

Sarah Cook, Angeli Datt, Ellie Young, BC Han, Beijing’s Global Media Influence, Freedom House, 2022, https://freedomhouse.org/report/beijing-global-media-influence/2022/authoritarian-expansion-power-democratic-resilience.

Angeli Datt and Jaw-Nian Huang, “Beijing’s Global Media Influence: Taiwan Country Report”, Freedom House, September 2022, https://freedomhouse.org/country/taiwan/beijings-global-media-influence/2022.【中文譯本：Angeli Datt、黃兆年，2022，〈北京全球媒體影響力調查：臺灣個案報告〉，張芸嘉譯，自由之家，https://freedomhouse.org/zh-hant/country/taiwan/beijings-global-media-influence/2022。】

Jaw-Nian Huang, The Political Economy of Press Freedom: The Paradox of Taiwan versus China, 2019, Abingdon, Oxon; New York, NY: Routledge.

吳介民、黎安友主編， 2022，《銳實力製造機：中國在香港、臺灣、印太地區的影響力操作與中心邊陲拉鋸戰》，鄭傑憶譯，新北：左岸文化。【英文原著：Brian C. H. Fong, Jieh-min Wu, and Andrew J. Nathan eds., China’s Influence and the Centre-periphery Tug of War in Hong Kong, Taiwan and Indo-Pacific, 2020, Abingdon, Oxon; New York, NY: Routledge.】

 

※注釋