◎李宜展／東海大學政治學研究所
書名：The Performative State: Public Scrutiny and Environmental Governance in China
作者：Iza Ding
出版日期：2022年9月
出版社：Cornell University Press
《展演型國家：中國的公眾審查與環境治理》一書在今年九月出版，作者為匹茲堡大學政治系助理教授Iza Ding，其研究領域為環境治理與威權政治。有別於以往政治科學作品大多著墨於統計方法與數理上的推論，本書特別之處在於作者透過人類與民族誌的研究方法，親身至中國長江三角洲的某個城市進行田野調查與訪談，除了親身參與該市環保署（Environmental Protective Buracracy, EPB）的日常運作，也透過問卷調查來反映出民眾對於政府的觀感與態度。
政治是一場魅力型的展演
展演型治理（performative governance）是什麼呢？作者將政治人物視為表演者（performer）、將人民視為觀眾（audience），而政府會透過戲劇性的展演（theatrical performance）來維持其魅力型的權威（charismatic authority）並作為一種與人民溝通的管道。以中國的環境官僚為例，作者認為相較於透過立法或罰款等實質的行為來改善環境治理，這些基層官員更傾向維持回應性高、友善以及負責任的公眾印象。
也因此，所謂的展演型治理代表的就是國家運用視覺、言語或是友善的姿態來向人民傳達出政府正面形象的一種治理模式。而與其相對的，即為實質型治理（substantive governance），代表的是政府提供符合人民需求並且實質上增進人民福祉的治理型態。
在本書的理論章節（一至三章）當中，作者透過國家能力（capacity）與公眾審查（scrutiny）兩個指標來界定出不同的治理型態，分別是：
毫無作為（inert）的治理：國家能力與公眾審查程度低
家父長式（parternalistic）的治理：國家能力高但公眾審查程度低
實質型（substantive）治理：國家能力與公眾審查程度高
展演型（performative）治理：國家能力低但公眾審查程度高
但作者也指出，其實這幾種治理的型態是相互流動的。特別是就本書的研究對象：展演型與實質型治理來說，這兩種治理型態是互為表裡且難以明確界定的，因為政府通常會透過展演型治理來強化民眾對於其實質型治理的正面形象。
打好污染攻防戰，建設美麗新中國：中國的環境治理發展與困境
圖片來源：美國之音
本書在開頭指出，雖然環境問題存在中國多年，但一直到了2008年以後才受到公眾的關注並且被廣泛討論。例如2008年北京奧運許多外國運動員抱怨空氣不好並且對他們造成呼吸道問題，當地霧霾的問題也成為新聞頭條並為國內外媒體所關注。加上在接下來幾年，有許多死掉的豬隻飄在黃浦江上，被當地人稱為「血河」，也因為黃浦江為上海市主要用水的來源，因此造成民怨四起。同時也有90%城市因為地下水污染而被稱為癌症村。
中國環境治理的困境在於其長期以來缺乏公眾的關注，且環境官僚也缺乏實質權力來改善環境污染。例如環保署或是環境官員沒有能力針對全市數千家排放嚴重污然的企業罰款或制定統一的排放標準。中國雖然大力疾呼國家要解決環境污染問題，例如習近平講話中提到「要深入打好污染防治攻堅戰，集中攻克老百姓身邊的突出生態環境問題」；但矛盾的是地方環境官員（street-level bureaucrats）卻缺乏相對應的權責調整實施更強硬的法規。
照理來說，如果基層環境官僚認為他們對於制定環境政策或改善污染並無實質的管轄權，我們預期看到的是這些官員的毫無作為。但相反的，他們卻非常熱情與積極的去回應民眾的陳情與意見，透過對於地方環境官員的訪談，作者也指出這些地方官員必須上班時間一到就開始處理大排長龍的民眾陳情問題。因為於其想傳達給民眾一種政府是積極的形象，藉此來穩定政府的治理；同時，如果基層環保官員不這麼做，更可能會使民眾抱怨往上升高，造成自身難以升遷。
職此之故，面對民眾越來越關注但是官僚卻沒有足夠的能力改善現況時時，其會逐漸演變成展演型治理。透過媒體報導中共黨中央對於環境治理的宣示、嚴懲治理空氣污染不力官員，近一步傳達「齊心協力，攻堅克難，大力改善環境建設，增進人民福祉」此種與人民站在一起並且政府是有效率的正面形象。
政府如何打動人心？
不過另一個必須要思考的問題是，當政府試圖傳達出自己在環境治理方面的正面形象時，人民就會全盤接受嗎？特別是，在中國這樣一個威權國家當中，民眾根本不可能像在民主國家一般，能夠直接地接觸到這些環境官員，那麼到底人民會如何改變對這些官員或是政府的觀感呢？為了回答這些問題，作者透過對於當地記者、電視製作人、雜誌編輯與環保署官員的訪談，來展現了展演型治理有效影響並說服人民其政府有在做事的兩種機制。
首先，透過在人民面前放低政府的姿態，即使國家不能實質性地解決他們的問題，這種展演型治理也賦予公民權力和效能感，也就是說，讓人民感覺到其有權去影響政策而且政府相當尊重人民意見。再者，政府通常會透過展演型治理來給予人民承諾，例如空氣品質的改善；而此種承諾使得人民感覺黨會帶領我們走、我們的環境污染正在被改善當中。總體來說，當人民接收到越多訊息是關於政府正在努力改善環境品質並且有在傾聽民眾意見時，不僅會減少人民對政府的不滿，也確實會給予政府正在「撸起袖子加油幹」的正面形象。
當然這並非是認為政府僅透過華麗辭藻吸引民眾但沒有認真進行治理，事實上作者認為，在其結束田野調查的2020年底，隨著中國環保局權力逐漸增加以及人民環保意識抬頭，中國的環境治理正從展演型治理往實質型治理轉移中。
然而，在什麼時候或是哪種條件之下，這種展演型治理可能會失效呢？作者在討論個案的章節當中，透過中國與越南的比較來展現為何展演型治理在中國能夠成功撫平民怨而在越南卻是相反的情況。這種無效或失敗的展演型治理作者稱之為展演型的瓦解（performative breakdown）。也就是說當政府無法有效控制資訊流通，特別是所謂破壞性訊息（destructive information）在群眾之間流通，造成民眾所期待的樣貌（實際解決問題）與政府實際的作為產生落差時，會導致政府的辭令無法打動其目標群眾，造成資訊的展演者與受眾之間的落差，提高大眾對政府不滿的情緒。
小結：展演型治理與政治經濟學文獻的對話
為什麼我們應該要關注展演型治理呢？作者認為對於每個公民來說，了解他們的政府行為是展演性的還是實質性的，是讓國家對其行為負責的關鍵開始。本書的不同之處在於，相較於韋伯提出的魅力型權威概念偏向人民對於領導者個人魅力的崇拜，作者提出的展演型治理更像是人民對於整個國家滿意程度的想像。
除此之外，環境治理的議題一直也是比較政治經濟學文獻當中相當重要的討論環節。例如學者們對於中國水資源監測系統與政治升遷關係的討論（He et al. 2020; Kahn et al. 2015），這派文獻認為地方官員可能會為了獲得拔擢進入中央，而對於自己的轄區實施更嚴格的環境管理措施，以達成黨中央的要求。相較於這一派文獻關注地方官員與黨中央，Iza Ding 則指出回應人民需求與意見也是地方官員日常運作的重要一環。又或者是另一個方向的研究指出，在民主國家中的人民可能因為執政者提出不適當的氣候變遷政策而在下一次選舉使其下台（Stokes, 2016）；研究也指出，分權化的政府制度會使得政府更難以協調環境治理效率（Lipscomb et al. 2016）等。整體來說，Iza Ding的作品不僅豐富上述學界對於環境治理的討論，也回答中國如何透過其政治語言與宣傳的鋪陳來影響人民對政府的評價；更進一步指出，即使是在威權政府之下，獨裁者仍需在意人民的觀感，以維持政權的穩定（只是，這種「在意」與回應的方式跟民主國家顯然大不相同）。
※參考文獻
- Ding, Iza. 2022. The Performative State: Public Scrutiny and Environmental Governance in China. Cornell University Press
- He, Guojun, Shaoda Wang, and Bing Zhang. 2020. “Watering down Environmental Regulation in China.” The Quarterly Journal of Economics, 135(4): 2135-2185.
- Kahn, Matthew E., Pei Li, and Daxuan Zhao. 2015. “Water Pollution Progress at Borders: The Role of Changes in China’s Political Promotion Incentives.” American Economic Journal: Economic Policy, 7(4): 223-242.
- Stokes, Leah C. 2016. “Electoral Backlash against Climate Policy: A Natural Experiment on Retrospective Voting and Local Resistance to Public Policy.” American Journal of Political Science, 60(4): 958-974.
- Lipscomb, Molly, and Ahmed Mushfiq Mobarak. 2016. “Decentralization and Pollution Spillovers: Evidence from the Re-drawing of County Borders in Brazil.” The Review of Economic Studies, 84(1): 464-502.