◎陳方隅／東吳大學政治系助理教授
這次大選的熱門議題之一是關於憲政體制，在野陣營包括中國國民黨以及柯文哲紛紛提出在野陣營組成「聯合政府」以及要朝向「議會內閣制」修改的主張。筆者認為這是一個很好的機會來認識這些看似離我們很遙遠的憲政體制議題，正如同最近選舉議題當中，我們總能籍機來認識許多可能相對陌生的名詞，例如學術倫理、統計抽樣誤差等等（參考菜市場文：關於民調、抽樣、誤差範圍的一些基本認識）。而且最重要的是，憲政體制事關重大，是我們整個政治體制的根本原則，因此當然要好好地來認識與討論，而不能只是由政客或者政論節目一直用「去脈絡」的方式來談。
憲政體制的ABC基本概念
所謂憲政體制的討論，主要是在談行政、立法、司法權之間的關係，在開始討論之前我們要先簡介一下各種憲政體制的基本原則。每一種體制都有其特點，選擇的時候要看我們想要追求的價值是什麼。民主國家的憲政體制大致上可以分成三大類（還有其他類但以這三大類為主）：
第一類是「總統制」，其特色是行政、立法、司法的三權分立，人們直接選出總統同時「代表國家」和「掌握最高行政權力」（也就是說，總統同時是國家元首，以及政府首長），以及直接選出國會議員掌握立法權，兩者分別具有民意的正當性。在這種體制下強調的是權力的「分立與制衡」（checks and balance）。另外，在總統制底下的司法權，則負責監督各級單位有沒有違法，以及負責在政治糾紛出現的時候（包括人民與政府的糾紛，以及政府單位之間的法律糾紛）進行裁決。
第二類是議會內閣制，人們直選出國會議員，並由國會裡的多數黨來組閣、掌握最高行政權力（通常就是由黨主席來擔任「總理」，也就是行政院長）。不過，代表國家的「國家元首」（總統，或者是王室）另有其人，雖然對外代表國家，但對內只具有儀式性的角色，沒有實權。組成政府內閣時，執政黨必須掌握國會過半席次，若沒有過半，則需要和其他政黨共組「執政聯盟」，這就是聯合政府的概念。如果沒有一個政黨過半、又一直無法找到其他政黨合計過半，則會先由前任政府代理，直到組成過半聯盟為止，又或者是國會解散重選；值得注意的是，少數政府在議會內閣制底下也並不少見，大概有三分之一的內閣制政府是少數政府，執政黨沒有國會多數。這是由於在野黨並未加入組織政府、但也不發動倒閣，或是在野黨們雖加總過半，但卻難以彼此合作組織新政府，因此就由最大黨來組閣。
第三類是半總統制，也可稱為雙首長制，融合總統制與議會內閣制的特色。首先必須要有一個直選的總統、同時也有直選的國會，這點跟總統制一樣。總統對外代表國家，不過對內方面，在「名義上」並不掌握全部的行政權，而是必須要視國會選舉的結果來決定如何任命總理（行政院長、首相）來擔任政府的首長，共享權力。以半總統的典型國家法國來說，一般而言總統會擁有一些專屬的權力，尤其國防外交，而內政方面若另一黨派掌握國會的多數，則總統要與該黨派的黨揆分享權力、任命反對派領袖為總理，這種情形稱為「左右共治」。不過這也不是一定，例如現在的法國總統馬克宏，其政黨並沒有國會多數席次，但因為反對黨也沒有一個明顯的過半聯盟願意提出倒閣，所以馬克宏所任命的同黨總理組成的政府得以持續下去（這個道理跟上段所提到的內閣制相似，即反對黨不一定能組成穩定的多數）。
法國目前的狀況，很有可能就會是明年選後台灣的狀況，如果根據當前（至11月24日候選人登記截止）民調來預估的話，假設民進黨執政而且沒有國會過半席次（57席），就會出現所謂的少數政府、分立政府（divided government，即行政權與立法權分別由不同政黨所掌握）。在半總統制與總統制下，分立政府其實是很常出現的狀況，畢竟國會與總統是分開選舉。例如在美國的總統制下，分立政府的時間大約有一半（我們甚至可以說美國就是故意這樣設計的，因為眾議院每兩年全部改選、參議院每兩年改選三分之一，每位總統上任後第二年都要面對所謂的期中選舉，而且期中選舉在大多數的狀況下，執政黨都會掉席次），也就是說，總統所屬政黨無法掌握國會多數的狀況是一個常態。
而總統制與半總統制一個很大的不同在於，總統制底下，總統本人就是行政首長，組閣本來就不需要考慮國會。半總統制底下，國會介入組閣的權力各不相同，有些國家是總統需要取得國會同意才能組閣，但在台灣則是在修憲後已拿掉國會的同意權，意思是說總統可以憑自己的意思來任免行政院長，不需國會同意。因此，實質上我們的體制是比較接近總統制的狀態。也就是說，我們的體制追求的是行政權的明確性，即所謂的責任政治，要讓大家知道行政權的歸屬就是贏得總統選舉的執政黨。相對來看，讓國會擁有更多介入組閣權力的設計，追求的價值是反映民意。在議會內閣制底下的責任政治是全包的，因為同一個政黨（或執政聯盟）會同時掌握立法和行政。
不過在此同時，議會內閣制的國家，由單一政黨執政的狀況同樣地反而也是少數，聯合政府的狀況很常出現，甚至如同前面提到的，「少數政府」（執政黨未有國會多數）的狀況也佔了三分之一。從基本的事實可以得知，沒有什麼必然需要聯合政府這件事。
那麼問題在於，我們是否有想要修改體制？
檢視在野黨的憲政改革主張
我們可以從討論公共政策最基本的思維方式來看當前台灣的在野黨們提出的憲改主張有沒有道理。首先是「需要性」的方面，在野黨們認為目前的總統職位不受監督，且國會發揮不了功能，因此要請總統到國會進行國情姿文甚至是備詢，然後要把組閣（掌握行政院）的權力從總統手上轉移到國會，不只主張恢復立法院的閣揆任命同意權，更主張若執政黨沒有國會多數，則要任命在野黨領袖組閣。總結來說，在野黨提出我們要朝向議會內閣制的運作來修正。
筆者認為這種說法完全無法成立。
一個最簡單的道理，如果我們今天覺得總統無法監督，所以要把總統的職責轉移給國會、以及國會所組成的內閣和行政院長，根據同樣邏輯，那這樣豈不是就變成了新的行政院長就無法被監督了？我們可以看到在野黨們不斷強調當前執政黨當總統會很可怕，因此想要把總統的權力轉移到國會。然而問題在於，若目前的在野黨選上了總統，那豈不就變成自己很可怕？我們今天討論憲政體制，絕對不能因黨設事、因人設事，不能說我們討厭某個政黨執政而直接認定該黨擔任總統做的事情都是壞的。我們應該是要從憲政體制所追求的價值去思考。
從憲政體制的特性來看，議會內閣制底下更不強調監督，畢竟行政權直接就是由國會多數黨所組成的，國會的黨團直接就是內閣成員了，且因為一定要有國會多數席次，所以在各種法案的通過就不會有任何阻力。尤其，在內閣制的國家，執政黨成員要面對解散國會的可能性，因此有更大的壓力支持同黨內閣的提案，政府所提出的法案通過率往往高達八、九成，顯著地高於總統制與半總統制。議會內閣制本來就是強調政治責任的一體化、明確化，同時強調執政的效率，在行政與立法一體的情形下，國會的功能本來就不是要來「制衡」的。反而是在總統制與半總統制底下，國會與總統（行政部門）是具有二元的民意代表性，各自有自己的民意基礎，權力分立的設計才是監督制衡用的。
在現實世界當中，在台灣的半總統制底下，行政院所提出的法案在一致政府（執政黨同時掌握國會多數）的狀況下，也才只有七成左右的通過率，在分立政府（執政黨沒有國會多數）的狀況下則為三成多，國會跟行政本來就不是一體的。為了「監督」而把兩者合而為一，需要性方面就說不通。同時，柯文哲主張說「國會無法監督行政權」，這也是無法成立的。事實上國會具有的法定職權，包括質詢官員、開公聽會、審查法案，每一項都是在監督與制衡行政權。
而關於總統職權的部份，現行的體制確實讓總統有很大的權力，讓我國憲政體制在歸類上是屬於「偏向總統的半總統制」。這樣的體制是有其時代背景的，在1990年代的一系列修憲逐漸確立這樣子以總統為核心的憲政體制，一方面是要讓統治權明確化，以因應外來威脅（這是由於總統的任期固定，比較不受民意波動而影響；議會制下的總理，其任期是比較不確定的，而且也常因執政聯盟政黨的退出，而時常會需要國會解散重選）；二方面也是因為我國民情期待一位能夠承擔統治責任的領導者。我們很難想像在此時把總統的權力都轉移給國會，如果要把總統虛級化，那我們還有必要全民直選嗎？
一般來說我們在辯論的時候不會拿民意來做為主要判斷的標準，然而大家想想看，我們能夠接受全民直選總統、然後這位總統只是一個吉祥物角色？先不論在不修憲的狀況下，這樣是否就直接違憲，但我們真的該好好思考一下總統大選的意義。筆者認為，我們之所以要用全民直選的方式進行大選，其中一個理由就是要透過直接的選舉賦予統治者最直接的民意正當性。
如果我們從在野陣營提出的方案，也就是議會內閣制或「藍白聯合政府」的主張來看，這種狀況一實行下去，不只無法解決前述所謂監督的問題，肯定還會讓事情變得更糟糕。政策立場完全不同的政黨，要聯合執政是會有困難的。如果有領導人之間意見不同，那麼公務體系裡的各部會成員該聽總統的，還是聽行政院長的？大家想想看如果總統是民進黨人（賴清德），然後行政院長是泛藍領袖（例如朱立倫或柯文哲），這樣會發生什麼事？其實，我們在2024的選舉當中「很可能」會出現沒有一個政黨單獨過半，因此不管誰當選總統，要領導的都會是一個少數政府，所以以上的想像情境可以代入三黨領袖。
理論上，根據我們的憲法規定，行政院長是行政最高首長，但總統有行政院長的任免權，也有召開「國家安全會議」的權力、決定「國家安全大政方計」。從憲法上來看、以及從實際運作來看，總統就是行政院長的上司，比行政院長具有更大的影響力。而且要注意的是，憲法上面從來沒有任何一條規定說總統「只能」掌握國防外交大權。我們不能夠因為不喜歡某個政黨的人來擔任總統，就把憲法上的規定拋在一邊。這樣子很顯然是公然的違憲。
就算我們今天改成議會內閣制、把總統虛級化，然後由藍白共同組成聯合政府好了，這樣的狀態仍然會很危險。
第一，在野陣營在參選期間談出來的合作，如果涉及分職位或者特定的好處，可能會陷入「期約賄選」（搓圓仔湯）的嫌疑。例如我們看到柯文哲自己也在政論節目上承認說他與國民黨所簽署的協議內容包括分職位的部份很可能就是期約賄選（他們主張由國民黨掌握某幾個部會、柯文哲黨掌握另外某幾個部會）。我們也可以看到，後來國民黨與柯文哲兩天後就廢棄了白紙黑字的協議。從這邊可以得知，聯合政府的組成從來就不是一件容易的事情。一般來說，要共同執政的話，不同黨之間要先談執政的理念與目標，要簽署執政協議，講明在重大政策上的立場，並規定權力的分配與決策的方式。就算真的組成聯合政府，它也註定就是比較不穩定的，當執政的政黨之間發生爭執，很容易就會有政黨退出執政聯盟，最後很可能走向「倒閣」（因為執政聯盟已不足半數席位）。
以最近的「藍白合」討論來說，簽好了共同競選協議之後卻馬上放棄，試想，將來若真的可以共同執政，在分配職位的時候，如果小黨沒有拿到想要的部會，或者已經分配完畢之後隔天又出來講說被大黨欺負了，此時聯合政府該怎麼走下去？所以我們可以合理預估，如果最後藍白組成聯合政府，很快就會面臨吵架並且倒閣的風險，政府很快就會垮台，讓政治出現動盪。
其實說真的，政府倒台然後國會解散重選的狀況是議會內閣制下的常態，這個體制本來就是設計來快速回應民意的。然而，大家真的可以接受政府的執政聯盟頻繁換人擔任政務官、甚至必須要更頻繁地進行大選嗎？別說一般民眾了，我們的國會議員們也不會願意，因為重點非常燒錢。這也是為什麼我們明明就有倒閣和解散國會的設計，卻幾乎沒有人敢提出倒閣。
還有，聯合政府下最大的問題在於，如果施政出現問題的時候，該怪哪一個政黨？例如，現在「藍白合」就可以為了「誰要為破局負責」而吵半天，那如果要聯合執政，國家的大大小小事情到底該由誰來做最後的定奪？如果國民黨跟柯文哲意見不同時該怎麼算？相對於現況體制底下，誰執政就是誰負責（選民也的確會在不同層級的選舉當中給予執政者直接的回饋反映，例如當前執政黨民進黨在2018和2022兩次地方選舉都慘敗），在聯合政府底下，「責任政治」恐怕是更無法落實的。
小結
簡單來說，中國國民黨與柯文哲提出來的憲政改革主張，不管從需要性或者解決力來看都無法成立。如果說我們擔心監督制衡不夠，真正該做的事情並不是把總統的權力給拔掉，而是應該是加強立法院的監督能量，例如在野黨的黨團擬定更好的論述、更辛勤的質詢、更積極參與政黨協商、更認真的審查法案，讓社會大眾知道哪些政策是該做的、哪些是不該做的。
究其所以，現在許多所謂憲政改革的主張，充其量只是奠基於對執政黨的不信任。如果說有些政客覺得「選不贏總統」因此就主張說權力應該要移往國會，完全不考慮到我們現在的憲政體制規定、更不考慮現實狀況可能會發生的聯合政府執政困難，這樣的主張自然是沒有正當性和邏輯可言。
筆者認為，如果不喜歡現在執政黨的方向，那麼該做的事情應該是要加強國會監督的能量，而不是主張把總統的法定權力給剝奪走。如果不喜歡某一個政黨的人，正確的作法是說服大家用選票把該政黨換掉，而不是修改制度讓該政黨無法掌握法定權力。也就是說，在野黨該做的事情是加強論述、告訴大家替代的方案與治國的藍圖是什麼，而不是只有訴諸「討厭執政黨」然後要剝奪總統的法定職權。需要注意的是，以上所有討論，我們都還沒有談到最大的難關，也就是「修憲門檻」有多麼巨大高的這件事。
討論憲政體制雖然有點抽象、距離我們生活也頗為遙遠，但我認為這些關乎於我們的政治體制如何運作的根本原則，確實是需要好好討論的！