◎曹晉華／東海大學政治學系碩士生
在9月的文章中，筆者介紹了「聯合政府」的基本概念，並且討論這種政府型態在我國政治運作可能面對的困難。以目前的政治局勢來看，隨著藍白之間信任基礎的崩塌，未來要籌組聯合政府的難度也大幅上升。然而，在「總統合」正式宣告破局之後，民眾黨主席柯文哲仍提議「立法院合」與「行政院合」可繼續進行，而國民黨副總統候選人趙少康亦喊話選後「民眾黨可以推薦人才來入閣」作為呼應。這樣看來，藍白兩黨的聯合政府似乎還有敗部復活的可能？但事情真的這麼簡單嗎？
事實上，近期聯合政府的提出，無非是因為在野陣營認為，內閣人事都被執政黨「整碗端走」，而形成贏者全拿的結果。然而，從我國內閣組成的經驗與研究來看，我們很難說政府被執政黨整碗端走。回顧過去7年，不僅無黨籍閣員佔閣員總數達到62%的高比例，在更早之前的陳水扁時期，更有在野黨人士參與內閣的先例。[1]本文認為，這種政府組成的型態並非是聯合政府，反而比較偏向「包含跨黨派閣員」的跨黨派政府。不過，跨黨派政府和聯合政府畢竟是兩個不同的概念，如果國內政黨對於聯合政府的理解仍然停留在「邀請他黨黨員入閣」的層次，那麼這顯然錯誤地理解了聯合政府的真正意涵。
首次政黨輪替後的跨黨派嘗試
2000年總統大選，代表民進黨參選的陳水扁擊敗宋楚瑜、連戰，驚險地贏得總統選舉，也是台灣首次的政黨輪替。對於甫取得執政權的民進黨而言，由於缺乏中央執政的經驗，因此勢必需要廣泛納才、招兵買馬。在520總統就職後，陳水扁隨即任命國防部長、國民黨籍的唐飛擔任行政院院長，但是這項人事任命並非是民進黨與國民黨協商的結果，也因此唐飛當時遭到國民黨停權。
首次政黨輪替後的全民政府並不是成功的經驗，唐飛最終因爲核四興建與否的爭議而下台，陳唐體制僅僅維持了137天（Chang, 2014: 39）。不過，除了唐飛之外，當時也有一些泛藍背景的閣員參與在民進黨政府之中。在陳水扁總統執政的8年中，便涵蓋了25位泛藍背景的閣員，佔整體比例21%（沈有忠，2021：109）。平均而言，這25位閣員在任的天數是782天，這些內閣閣員是中央部會的首長或政務委員，具有參與行政院會議的義務。在陳水扁政府時期受到任用的國民黨籍閣員，除了國防部與退輔會兩個與軍方相關的部會比較特殊之外，大部分都在公務體系歷練已久，可以說他們的專業性更甚於政治性。
表一、陳水扁總統執政時期泛藍背景閣員
資料來源：筆者自行整理自新聞報導，並以Nyrup & Bramwell (2020)資料庫作為輔助查閱。
註：上表並未包含中央銀行、公平交易委員會、NCC與中選會之首長資料。
然而，即便有不同政黨背景的閣員，陳水扁時期的政府並不能稱之為「聯合政府」，因為這並非經由政黨協商而產生的結果。許多國民黨籍的閣員，例如國防部長湯曜明、政務委員蔡清彥、海巡署長王郡等都受到國民黨黨紀處分（尹乃菁，2002），更甚至，經濟部長林信義因爲支持核四停建、國防部長李傑則因為推動軍隊移除蔣中正銅像而遭到開除黨籍。從陳水扁執政時期的案例可以發現，「包含跨黨派閣員的政府」非但不能和「聯合政府」劃上等號，並且這些閣員往往也將面臨「忠誠於黨」還是「為政府政策辯護」的兩難。
馬英九與蔡英文時期：無黨籍閣員比例持續增加
在2008年大選後，國民黨再度完全執政。在總統與國會多數屬於同一個政黨的情況下，內閣自然會以執政黨人士為主。因此，在2008年至2016年之間，僅有李鴻源與賴幸媛兩位來自其他政黨的閣員。李鴻源出身於親民黨，於國民黨同屬泛藍陣營。李鴻源於2011年出任行政院公共工程委員會主委，後來擔任內政部長，並於2013年加入國民黨。相較於李鴻源的政治立場與執政黨較為相近，賴幸媛則是比較特殊的案例。賴幸媛曾任台灣團結聯盟（台聯）不分區立委，並在2008年至2012年間出任陸委會主委。然而，由於台聯並無法接受馬政府的兩岸政策主張，因此賴幸媛上任不久後便退出台聯黨。
總體而言，在馬總統執政時期，只有極少數的內閣閣員來自於其他政黨，但有趣的是，在內閣中卻存在許多的無黨籍閣員，約佔整體比例42%（沈有忠，2021：109）。到了執政後期，由於國民黨在2016年的大選中敗選，毛治國辭去行政院院長一職，接任閣揆的張善政則成為台灣首位無黨籍的行政院院長。
2016年總統及立委大選，民進黨在蔡英文領導下首次完全執政。與陳水扁執政時期相比，泛藍背景的內閣閣員已經大幅減少，並且集中在國防部與退輔會兩個部會上。[2]然而，若與馬英九執政時期相比，蔡英文執政時期的無黨籍閣員比例持續提升。在首屆的林全內閣的22位閣員中，便有13位閣員不具有政黨背景，而在蔡總統的第一任期中，無黨籍閣員也達到59%的比例（沈有忠，2021：109）。此外，根據本文的計算，在過去7年的102位內閣閣員中，共有63位閣員屬於無黨籍，佔整體比例62%。
在什麼樣的情況下，無黨籍閣員會比較多？首先，從憲政體制的層面分析，無黨籍閣員的任命與一個國家屬於（或者偏向）總統制還是內閣制有很大的關係，以內閣制來說，只有取得國會多數的政黨能夠籌組內閣，所以其他政黨或者無黨籍閣員自然很難分一杯羹（Schleiter & Morgan-Jones, 2009: 667-668）。換句話說，相較於內閣制，採行總統制與半總統制的國家本身就比較有可能出現無黨籍閣員。其次，在有民選總統的國家中，政治學的研究則顯示當一個國家的總統權力越強時，無黨籍閣員會更容易受到任命，除此之外，在總統無法獲得國會多數支持的時候，無黨籍閣員也會是朝野政黨比較能夠接受的選項，以避免政治紛爭（沈有忠，2021：103）。需要注意的是，即便台灣屬於總統權力比較大的「總統議會制」國家，無黨籍閣員的佔比還是比其他民主國家高出很多，這是台灣案例的特殊之處。[3]
哪一種聯合政府？夢境與現實
藉由台灣案例的回顧，我們可以看到在2000年以後的三任總統任內，不具有執政黨黨籍的閣員始終維持很高的佔比，除了首次政黨輪替後的跨黨派政府之外，後來兩任總統任內無黨籍閣員的比例也持續上升。就政府治理的結果而言，無黨籍的閣員比例高到底是不是好事？這是值得進一步探討的問題，但無論是扁政府時期的「泛藍閣員」或是馬政府與蔡政府時期突出的「無黨籍閣員」，皆顯示我國的內閣組成仍然具有一定程度的包容性，而不應直接簡化為「贏者全拿」。
此外，目前我國對於修憲改內閣制的討論，比較集中在「總統權力」的面向上，但從我國歷屆內閣的組成來看，以國會政黨為核心的內閣制是否符合我國國情？則是較少被討論的議題。除了前文提到的「無黨籍閣員」在歷屆政府的高佔比之外，目前我國行政院包含14部9會加上院長、副院長，若是這25位閣員皆由立委出任，那麼立法院將瞬間少去將近1/4的立委，這些都是隱含在政治口號背後的具體問題。
聯合政府是很理想的構想，但缺乏政黨協商基礎的合作並不能稱為聯合政府。在制度方面，我國的政府體制缺乏政黨合作籌組政府的誘因，也難以支撐聯合政府的穩定運作。而在非制度層面，也是最主要的一點，目前國民完全看不到兩個政黨之間對於哪一些政策議題達成了共識？而在哪一些政策議題上，則需要進一步談判？即便是在藍白合的可能性達到最高峰的時刻，兩黨高層仍然將焦點放在總統大位的競逐上。因此，目前藍白所主張的聯合政府充其量只能夠被稱為「跨黨派政府」，而不是實質的「聯合政府」。
※參考文獻
Chun-Hao, C. (2014). Cohabitation in Semi-Presidential Countries. Social Sciences, 3(2), 31-43.
Nyrup, J., & Bramwell, S. (2020). Who Governs? A New Global Dataset on Members of Cabinets. American Political Science Review, 114(4), 1366-1374.
Schleiter, P., & Morgan-Jones, E. (2009). Party government in Europe? Parliamentary and semi-presidential democracies compared. European Journal of Political Research, 48(5), 665-693.
沈有忠（2021）。半總統制下的無黨籍閣員：任命與立法行為。行政暨政策學報，(73)，89-118。
尹乃菁（2002）。黨員入閣，藍軍停權處分。中國時報，04版。
郝培芝（2013）。半總統制的演化：總統化與內閣不穩定。問題與研究，52(1)，101-141。
※註腳
[1] 本文所定義的內閣閣員，是指行政院副院長、各部會首長（不包含中央銀行與獨立機關）、政務委員、人事長、主計長與秘書長。
[2] 2016年至今的國民黨籍閣員有：李大維（外交部長，2016/5/20-2018/2/25）、馮世寬（國防部長，2016/5/20-2018/2/25，後來自2019/8/5起擔任退輔會主委至今）、李翔宙（退輔會主委，2016/5/20-2018/2/25），這三位閣員在出任民進黨政府職務時便遭到國民黨停權，而據新聞報載，李翔宙則是在出任閣員後申請退黨。
[3] 一般來說，無黨籍閣員大多出自技術官僚或學界，而具有較豐富的行政經驗。國內學者郝培芝曾透過「獨立人士」、「黨務經驗」與「行政經驗」三項指標比較陳水扁總統與馬英九政府執政時期的內閣組成，該研究發現無論是在少數政府或是一致政府時期，具有行政經驗的閣員皆具有較高的比例。有關於半總統制下無黨籍閣員的增加，有許多學者以「總統化」做為解釋變項之一，可參閱郝培芝（2013：119）、沈有忠（2021）。