◎王政和／政治大學政治學系博士生
※本篇轉載自《東吳政治學報》-溪望政治學的網頁
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第三十七卷第二期內閣制國家總統的憲政角色：德國與義大利的個案分析
在台灣2024年的總統選舉中，我們不斷聽到有候選人及政治人物呼籲我國憲政體制應該改成議會內閣制。很多人對內閣制的基本印象是會有個虛位的國家元首，但這個元首可能是由國會間接選舉產生的總統，也可能有著皇室血脈的君主。不過，除非我國之後變成「中華王國」或是「臺灣王國」，不然倘若我國變成內閣制國家，那到時候就會有個虛位總統，而不是一個君主。[1] 然而，內閣制國家的「總統」就真的完全沒有權力嗎？本文將會介紹由許友芳和蘇子喬兩位教授在《東吳政治學報》上發表的研究，在這篇文章當中展示了大家以為的「虛位」總統不一定真的沒有實權，內閣制國家的總統可能比大家想得還要有權力。
學理上，Gerd Strohmeier將內閣制國家的元首（我們姑且先直接以總統稱之）分成三種類型，分別是執政型、監督型，以及象徵型總統。其中執政型總統近乎像是我國現在的總統一樣，能自主任命政府、有特定領域政策的決斷權，可以否決國會提出的法案，有些甚至還能解散國會。在光譜的另一端則是象徵型總統，他就比較符合大家對議會內閣制的想像了，就是僅具有儀式性的權力，正所謂「統而不治」。光譜中間的則是監督型總統，他的權力介於兩者之間，例如能提名但不能決定內閣人選，或是僅能在特定的條件下才能解散國會。
許友芳和蘇子喬兩位研究者以兩個大家都經常聽到的內閣制國家——德國與義大利——為例，來探討這兩個國家的總統，究竟算是Strohmeier分類下的哪一類總統。大家可能會以為，只要以該二國的憲法規定，便能迅速且精準地判斷總統的類型，但兩位教授的研究將展示，總統的權力不僅受具體的憲政規範影響，也相當程度取決於現實的政治背景。
在德國，總統是由國會議員以及各邦議會代表選出。在這裡我們只關注有關德國總統的兩項權力：一是法案的生效須經總統的簽署；二是總統得提名總理人選並由國會表決，但如果國會遲遲無法選出總理的話，總統有權解散國會或是逕行任命總理。這兩個憲法上的規範，在實際運作中卻產生了截然不同的影響。
首先，由於法案生效與否取決於總統是否簽署，因此如果總統不簽署法案，該法案就無效。於是乎，總統從中領悟到，自己若不簽署法案，形同其他有著實權總統國家的總統對法案的否決權。讀者肯定會好奇，一個非經民選產生的總統，何德何能「超譯」憲法，否決有直接民意基礎的國會。原來，根據德國基本法（相當於憲法），總統不只是要「尊重」憲法，還必須「維護」與「保衛」憲法。因此，當國會通過感覺有違憲疑慮的法案時，總統為了捍衛憲法，便可以拒絕簽署這類法案。同時，德國國會也不像我國立法院一樣，面對行政機關的覆議後能再提出表決以反制；在德國，如果國會對總統的否決有疑義，必須向憲法法院提出機關訴訟。就實際狀況而言，總統也並沒有那麼「鴨霸」，在行使否決權上相當節制，二戰後至今的行使次數屈指可數。以上種種，導致就算憲法上沒有明文規定總統有對法案的否決權，德國總統透過對自身職責的積極認定，詮釋既有的憲法條文，再加上其他制度性因素，致使其擁有實質的否決權（只是平常很少行使而已）。
再者是總理的任命方面。雖然德國總統「得」提名總理人選，但就實際狀況而言，其往往是待國會商定好一個能獲得國會多數支持的人選後才提名之，再交由國會表決，固可謂總統在相當程度上尊重國會。然而，這並非代表總統永遠不會插手。例如在2017年的國會選舉後，政府組成困難，各方莫衷一是。在這背景下，總統提名權的憲法規定成了他介入調解僵局的法源基礎，出面調停國會各黨派，說服原本無意組閣的政黨妥協。事後，國會也就這次總統的介入釋疑，主張總統提名總理人選，既是權力也是義務，故其有必要在合宜的時限內提出總理人選。
視角轉向義大利，其總統同樣是由國會議員以及地方代表選出。與德國不一樣的是，義大利憲法對於總統的權力規範相當寬鬆。我們一樣只關注否決權和任命總理：在義大利，總統得直接否決國會通過的法案，但國會仍能以相對多數推翻總統的否決；至於任命總理部分，義大利憲法則是讓總統擁有全權任命總理的權力，沒要求總理一定要由國會選出。
認識到總統權力的巨大，在選舉總統時，各方總是使出渾身解數，考量總統在實際運作政治上可能扮演的角色以及影響而進行競爭。然而，義大利的國會政黨體系相當破碎，也就是黨派林立，難以形成穩定多數，總統往往須經多次才能選出，且不一定是國會最大黨所中意的人選。
儘管權力巨大，但義大利總統在行使權力上相當克制。具體而言，義大利總統的權力就像是手風琴一樣，當國會政黨勢力衰弱時，總統的權力就會向外延展。關鍵的轉折點發生在1990年代，義大利主要政黨解體、各黨陸續爆發貪污醜聞，國家幾乎無法正常運作。此時，義大利總統積極介入政治運作，在政府組成的任命上權力大增，其任命的總理甚至可能是不具民意基礎的無黨籍官僚，且在重大執政方針也多遵循總統的建議與指導。在否決權方面，義大利總統也不像德國總統一樣僅否決有違憲疑慮的法案，也會否決一些重大法案。但是，當國會政黨較為穩定時，總統也會自制其權力的行使，以尊重國會。
從以上的兩個例子可以得知，內閣制的憲政設計下總統的角色並不侷限在「虛位」元首上，也存在實際參與執政或是對政府有監督作用的總統。當我們將國家的名字遮住時，單看總統權力的行使，說不定還會以為這兩個例子是哪個總統或是半總統制國家。
就Strohmeier的學理分類而言，我們大體可將德國總統歸類為監督型總統，其具有一定權力，但僅有在特定脈絡下才會積極使用，在大多數情況下相當克制，例如組閣權的行使就相當取決於當下的政治環境；義大利則可歸類為介於執政型與監督型之間的總統，其權力巨大，但具體的權力大小取決於國會政黨體系的穩定程度。
2024年總統選舉對於內閣制的討論不是第一次，也不會是最後一次。在討論的過程中，許多人似乎只關注一些內閣制的一般性特徵，例如因為內閣制下有一個「虛位元首」，就主張要把我們的元首也變成虛位，但卻忽略了內閣制本身有豐富且迥異的型態，且這些型態很多時候不僅取決於憲法如何設計，也受具體的政治脈絡影響。相信大家以後還會遇到類似的討論，到時候不妨想想，當有人提議我國應轉型成議會內閣制國家時，他想像的究竟是哪種內閣制？而你如果也支持議會內閣制的話，你會希望是什麼樣子的內閣制呢？
※註腳
[1] 筆者數年前在網路上看網民討論時，還真見過有人認為我國若轉變為內閣制國家的話，到時候就要有君主了！