◎陳方隅/密西根州立大學政治所博士候選人

北美台灣研究學會(NATSA)2017年第23屆年會,於5/25~5/27在史丹福大學舉行。在5/26晚上,團隊特別籌辦了一場國際關係論壇,請來四位學界、實務界的學者們來討論美中台關係,本文為這場論壇的紀錄。

講者簡介:

Dr Kharis Templeman(祁凱立,史丹福大學民主與法治研究中心研究員,台灣研究計劃主任)

Dr Erin Baggott Carter(趙雅芬,南加大國際關係助理教授,非民主政體研究中心主任)

Dr Thomas Fingar(馮稼時,史丹福大學傅利曼.史博克利國際關係研究中心研究員,曾任國家情報委員會主席)

Dr Lanhee J. Chen(陳仁宜,史丹福大學胡佛研究中心研究員,公共政策研究中心主任,曾任多位共和黨大選候選人的政策長)

圖片來源:NATSA 2017提供

主持人陳方隅:

自從川普和蔡英文總統通電話(2016年12月)以來,台美關係就變了成美國外交政策的一大焦點。在兩週之內,紐時及華郵報導台灣的數量甚至超過了過去二十年總和!(菜市場政治學推薦閱讀:被誤解的一中政策?川蔡通話後美國媒體報導的文字探勘分析)不過,在美國媒體上面,台灣通常被描寫成兩種截然不同的形象。第一種是「麻煩製造者」,認為只要談台灣議題就會惹怒中國,所以也會讓美國外交政策帶來麻煩,還有脫口秀主持人把台灣跟辛巴威這種獨裁國家相提並論。事實上,台灣已經是一個成熟的民主國家,去年的「自由之家」年度報告,在「公民權利」方面的表現評價甚至還比美國還要高一點;而且在新聞自由方面,台灣的表現是亞洲第一。然而,美國許多所謂的自由派媒體們卻認為台灣在惹麻煩,例如有報導指出台灣的政府每年花14萬美元給政治公關公司去做宣傳及遊說。這個數字其實微薄到很可笑的程度,因為,有沒有人去問過中國一年花了多少錢在做遊說呢?

另一方面,台灣常被形容成亞洲民主自由的燈塔,尤其在同志運動方面,更是引起全球媒體的矚目。有趣的是,在剛剛發布的大法官748號釋憲消息(5/24)過後,許多媒體會遇到一個麻煩,他們會報導:台灣會成為亞洲第一個_____通過同性婚姻法制化。這個空格可以填入國家、地區、省份(推薦:「沃草Watchout」的整理)。我們是否該為造成媒體們的困擾道歉一下?

當然,我知道大多數時間自由民主等價值並不會是外交政策當中考慮的焦點。不過,自習近平上台以來,中國大幅限縮原本就已經很少的公民自由權利,已有許多外國籍的NGO工作者以及新聞記者逃難似地撤離中國,而外國公民被逮捕的案例、新聞記者被抓起來然後「被認罪」「被道歉」也所在多有,這是會影響到美國利益的。

若我們把視角放到整個亞洲來談,會發現川普總統上台以來,整個亞洲局勢都有不小的變化。例如安倍首相的高爾夫球以及他和川普的握手美日同盟的緊密程度,川普總統孫女的唐詩表演美國與中國的關係、一帶一路等議題,還有像是北韓議題。川普總統對於傳統外交政策和各種外交習慣都表明了非常厭惡的態度,對於美國盟友也從來沒有在客氣的,那麼,在川普執政期間到底美中台關係以及亞洲的國際關係會有什麼變化呢?今天我們請到四位傑出的學者,同時也包括了長期在政府部門工作、或者是擔任政黨策士的實務工作者,來為我們分析。

圖片來源:NATSA 2017提供

 

Kharis Templeman:

台灣很顯然的並不是一個麻煩製造者。目前兩岸關係的發展,主要的限制應該從北京方面來看,中共政權長期強調的神聖任務—統一台灣,無可避免的會和台灣的執政者有衝突。

馬英九總統時期,採取了非常具有一致性的策略,將政治議題擱置,主打經濟議題,並且把台灣的經濟放在與中國經濟的整合方面來著手。例如兩岸直航,ECFA,旅遊業,開放中國學生來台等政策,貫穿了兩個任期。這段時間的兩岸關係是和緩的,但是在國內方面馬總統忽略了分配議題的重要性,他所保證會帶來的經濟好處,並沒有均分給期待的人們,而只集中在很少數的政商寡頭身上。尤其是觀光旅遊業帶來的效益通常更是集中在少數壟斷性的大資本手中,再加上稅制的不公平(資本利得稅非常少),以及台灣整體薪資水準的停滯甚至是倒退,還有高漲到人們無法負擔的誇張房價,這些因素都是讓蔡英文總統及民進黨在大選中獲得壓倒性勝利的原因。

在蔡英文總統執政時期,兩岸關係最大的限制,就是北京不斷強調的一中原則和九二共識。事實上,蔡總統已經極盡可能地去靠近北京所劃下的線(as close as she could),她一再強調中華民國憲法,在選前一年就到美國等地演講及拜會,一再強調「現狀」的重要性。蔡英文已經是北京所能看到的,民進黨當中在兩岸關係上面最溫和派的候選人了。然而,北京方面卻沒有對蔡英文釋出任何的善意,甚至還一直嚴詞以對。這是兩岸關係當中的一大死結(deadlock),而且在短期內大概也沒什麼改變的空間。

台灣方面的政策改變包括了南向政策。這是很重要的可能出口,對東南亞國家深化交流當然是非常重要的事情,長期來說,在這邊也是一個加強跟日本、韓國、美國的關係的重要連接點。

關於川蔡通話,這是一個重要的突破,不過其實台灣方面應該沒有預測到會是以這樣的方式表露出來,台灣其實常常被當做一個外交政策(尤其中美關係)當中的棋子,這次的通話其實也被許多不同利益的各方人馬給玩了一手(Taiwan got played)。總體來看,川普的行事風格就是會去連結很多不同的政策,例如他就把台灣議題跟很多的議題去做連結,一下子談貿易一下子談逆差一下子又是南海,這其實是不符合台灣利益的。他的決策風格與方向是非常難以預測。

不過,小結來說,蔡總統現在雖然支持率不高,執政表現和國內政策方向還有待改善,不過她看起來並沒有傾向會跟陳水扁執政時期一樣,因流失政治資本而必須去訴諸急獨派。她本人的風格是溫和派的,再加上整體民意超過半數是支持她不直接承認九二共識和一中原則的立場。這也讓兩岸關係短期之內應不會有太大的變化。

圖片來源:NATSA 2017提供

 

Erin Baggott Carter:

從歷史上幾位重要人物、總統們對中國的看法談起,並且介紹了她所做的實證研究,討論美國國會對中國的態度變化,以及中國的回應。她發現,國會常常會週期性地通過一些對中國嚴厲的議案、反對中國的議案(而且還常常是在國定假日之前通過,很有趣),例如去譴責中國的某些作法或政策。而這些議案往往也會讓中國方面做出強硬的回應。她的研究挑戰了國關當中的一個理論,該理論認為國內政治,尤其是來自國會代表民意的這個力量,通常有助於領導者去跟外國的行為者來談判議價。(菜市場政治學推薦閱讀:為什麼國會監督對外政策這麼重要?)然而她的研究指出,有時候國會做出的決議案是會對雙邊關係有負面影響的,尤其是另一方會強硬回應。

圖片來源:NATSA 2017提供

 

Thomas Fingar:

簡單來說,兩岸關係並不會有什麼重大的變化。

首先,美國有一個文化是這樣的,通常某種關係改變或者東西壞掉了,美國人並不會急著去修好。只要它還可以運行,只要不完全地搞砸(just don’t screw it up),那就沒有什麼大幅改變的必要。例如中美關係就是如此。而且Fingar認為,選舉時的語言本來就是容易走向極端,為了吸引選民的注意,選上後再調整的例子所在多有,其實中美關係(在川普競選以及選上之後的這樣時間)是很穩定的,本來就沒有什麼重大變化。

第二,台灣議題在美中關係當中,重要性和優先性其實並沒有很高。從習近平跟川普的會面來看,他們認為重要的事情包括:南海,北韓,匯率,貿易等等。他們都各自有各自的國內政策要擔心,台灣問題長期以來都差不多是這個樣子,當然也就沒有改變的急迫性。

在很多議題上面其實都沒什麼新意,例如軍售議題,其實從以前到現在中共的反應都差不多。而現在川普還沒有批准歐巴馬時期就決定要對台的軍售,這其實也不是很重要的大事,畢竟他的決策風格本來就是易變難預測的。

第三,美國的政治體制有一個特點就是穩定。「制衡」的制度設計是一大特色,不管是行政部門或立法部門,很難去做出外交政策上面重大的改變,所以我們也不需要太期待中美關係的巨變。

第四,對川普來說,他看待亞洲的方式(以及其他地區也是)大概是這樣:不要有事情來煩我、不要有事情來讓我分心。所以說,如果要說服他去做什麼事情,大概都必須非常以他所關注的焦點來出發。尤其要去談美國的利益是什麼。Fingar認為美國還可以做更多的是,在貿易政策當中去強調智慧財產權的重要,強調外國投資產權保障的重要,強調對NGO工作者權益的保護,以及投資糾紛發生時對美國公司權益的保護。目前川普的政策並沒有看到這些具體的進展,但是這些是美國實質的利益。(主持人按:所以,台灣在跟美國談的時候,要更想辦法去貼近美國的利益,知道美國人現在想要達到的目標是什麼。例如,這些商業上的法規與保障,應該會是川普在乎的事情。)

圖片來源:NATSA 2017提供

 

Lanhee J. Chen:

(主持人問:川普政府的決策過程是怎麼樣的?他跟外交體系官僚的關係如何?這會怎麼樣影響到外交決策?)

川普的決策特色有三個P。

首先:Pragmatism。講好聽的話是務實,但你也可以說他就是「沒原則」。例如菲律賓總統用了超難聽的話罵美國總統,但川普上台後可以當做沒事一樣,直接去講兩國可以合作的地方。川普完全不在乎什麼禮節、原則之類的事情,

第二:非常的個人化,講求Personality。在外交政策上面尤其如此,看安倍跟他打了這麼多的高爾夫,還有在G7國家會談之間,川普與其他元首的互動都可以看到,他的政策通常會是以「個人關係」為中心來進行。

第三:Proximity。這也是跟過去總統們最大的不同之一,那就是策士們必須要待在他身邊,他通常最會受到最後一個跟他講話的人所影響。他的決策方式非常地商人,就是很開放式的,需要很多不同風格的人在身邊,但是就真的需要「在身邊」。他的總統辦公室是歷任總統當中最開放的,以往大概都只有非常少數的人可以不預約就去見總統,但對川普來說,任何人都可以去見他。而這樣的決策模式當然也是會帶來許多的混亂。想要影響決策,必須要跟他有物理上的近距離接觸。

川普跟官僚體系的關係,恐怕是歷任總統以來最糟的,沒有辦法再更糟了。現在,國務院對外交政策的影響力非常的小。川普本人對官僚體系有非常高度的不信任,所以他也刻意地放慢政治職位的指定過程,還有非常多的空缺還沒有補上人。(編按:美國的文官體系當中有許多是政治任命的,換人執政之後通常會經歷一段時間來重新任命)。

圖片來源:NATSA 2017提供

 

問答時間

首先是觀眾提問:自由價值在現在美國外交政策當中的地位下降許多,這麼一來要如何面對中國比以往更具野心的外交政策?怎麼樣面對中國在南海以及各地的擴張行為?如何面對崛起的中國民族主義思潮?Stephan Haggard教授提問:川普現在對中國的作為很顯然跟他在選舉時的強硬形象不符,會不會被認為是紙老虎?

Fingar的回答引起不少後續討論。他相信所謂的engagement會帶來的好結果,只要多跟中共交往,遲早會讓他們進行民主化,就如同當年的國民黨政權一樣,從政權的內部、菁英高層由上往下式的主導民主化過程。他相信高度經貿交往下的「互賴」會帶來的結果。

歷史學家Dominic Yang教授起來回應:1980年代的國民黨跟現在的中共,權力結構和強弱程度有很大的不同,國民黨依靠美國的支持來維持政權,包括來自美國的安全承諾、軍售、開放經濟市場等等,因此當美國要求國民黨開放黨禁報禁的時候,國民黨必須要照做。但現在中共是崛起中的大國,怎麼可能會受到美國的影響呢?這種期待中共民主化然後問題自動都會解決的想法,實在是非常天真。

最後一個問題是,現在川普政府的決策體系很難以預測,也跟以往大不相同,若台灣想要在台美關係上面做到更多的進展,該怎麼做呢?

Lanhee:其實台灣過去有很多不錯的作法,駐美代表處這邊還滿聰明的(savvy)。台美關係的進展,基礎在於全面的交往,台灣過去都有跟不同層級的官員、議員、首長等維持良好關係,例如透過邀人至台灣訪問的方式,以及平常的人脈經營,這些都是台美關係進展的關鍵。

主持人按:所以總得來說,要讓台美關係有進一步的進展,甚至是若台灣要在外交方面與不同國家有進一步的進展,不能只單靠官僚體系或單靠個別議員去推動台灣議題,而是應該要更全面地、從基層開始的去推動。另外我認為,台灣方面要想辦法多了解美國外交政策圈的想法,例如像是那種對中國大陸民主化的期待這種看似天真的想法(這或許可以代表著不少國務院出身的人們的想法,同時也是媒體報導中國時的視角),或者是美國在對外談判上面最在乎的事情。多了解之餘,我們才更能夠用好一點的論述去說服更多人來注意到台灣議題的重要性。


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川普時代的美中台關係:NATSA圓桌論壇筆記
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