公投利大於弊？

◎沈智新／倫敦政經學院政治經濟學博士候選人

公投在台灣一直都是個很流行的議題，很多人相信有公投的權力，人民才能夠真的當家做主，更認為公投是越多越好。但是從近期國際上的一些經驗，例如英國的脫歐公投，許多專家認為公投沒有想像中的那麼「民主」；而更久以前，美國的國父們就對於直接民主充滿了不信任，認為它可能帶來「多數霸權」（Tyranny by majority，簡單介紹可以參考這篇文章）。本文整理一些政治經濟學上的主張，討論我們到底要多麼支持公投、什麼時候該公投。

來源：C.C. by succo

直接民主的好處

Matsusaka (2005)整理了一些直接民主的好處：理想上，直接民主可以讓政治人物更「傾聽民意」，因為代議政治下代議士可以利用「資訊不對稱」來逃避民意監督、謀求私利，而若運用直接民主，一旦他們的決策讓人不滿意，便可以用公投推翻之。其次，根據「孔多賽陪審團定理」(Condorcet’s Jury Theorem)，當群眾目標一致時（例如每個人都想要從兩個政策選項中選出對整體社會福利最有利的那個），若每個人都掌握一些訊息，而且每個人作出正確選擇的機率都比錯的機率高，那麼基於「大數法則」，群眾共同做出的決定會是正確的。此外，直接民主可以分拆議題(issue unbundling)，例如我們不需要因為在統獨議題上支持民進黨，就必須要在勞基法議題上支持民進黨，在公投當中兩個議題可以分開投票，但是在選舉我們的代議士和行政首長的時候，卻必須包裏投票，選一個黨就必須接受他們全部的政見。

圖：12/22公投法修正案三讀通過之後，時代力量於稍後推出公投專區，開啟公投議題的提案討論。來源：時力官網

直接民主的不完美

但是就像美國的國父們想的一樣，政治問題複雜，選政策的時候並不是簡單的是非題就可以解決。公投把多面向的議題簡化為單一面向，例如英國是否退出歐盟，既是經濟問題、國安問題也是人權問題，但最後只有兩個選擇：「留下」或「離開」。更甚者，由於政府也有其支持的選項，最後公投就變成對政府支持與否的大型民調，於是運用公投決策反而不利於政策辯論或透過理性對話分享資訊、尋求針對社會問題最有利的解決方案，亦即審議式民主(LeDuc, 2015)。

再者，選民能力有限、時間有限，無法處理大量資訊也是個問題， 即使是政治學家或專業的政治工作者，他們所了解的資訊都已經非常少了(Lupia, 2015，菜市場政治學書評)，一般民眾更不可能也沒有意願了解大量的政治資訊來選擇政策(Downs, 1957)。 民眾在不了解所需資訊的情況下便要做決策，是各種民主程序下皆有的問題，並非只發生於直接民主，Lupia and McCubbins (1998)便提出選民會用各種捷徑(shortcuts)來做決策，例如跟著自己信賴的意見領袖或政治人物的意見投票。但是將這個邏輯套用在公投的情況下，就表示公投雖然是要選政策，人民最後還是在選擇要追隨哪個意見領袖，變成是對政治人物的公投。而這樣的決定常取決於政治人物或意見領袖的表演能力，而非政策的實際對錯，心理學上的框架效應(framing effect)就告訴我們同一件事情由不同人用不同說法就會帶來不同說服力，例如賴清德院長的所謂「功德說」本身沒有什麼政策意涵，但它會變成許多人對勞基法修法的一種攻擊；相對來說，林淑芬委員由於其在勞動議題的正義形象，即使有時候引用了不見得是正確的數據佐證論點，許多人還是選擇相信她的說法（例如這篇報導中提到林委員認為「非經常性薪資逐年增加」，但從她提出的數據上來看，非經常性薪資並沒有逐年增加而是漲跌互見，但這個說法卻廣為流傳）。

直接民主最令人擔心的問題還是在於是否存在「多數暴力」，這個問題卻很難透過實證研究解答，因為一般情況下我們並沒有好的控制組（受限於fundamental problem of causal inference，沒辦法），所以很難估計弱勢族群是否因為公投而受害。近期有少數的研究可以提供一些關於公投效果的實證評估：Olken (2010)在印尼進行了一些田野實驗，指出讓民眾參與政策決策，就算沒有影響最後的政策決定，光「參與」就可以提升公共政策的合法性及民眾對於政策的滿意度，當然作者也提到該研究外部效度的侷限，例如我們就會想知道如果在民主課則更成熟的國家結果是否相同？Hainmueller and Hangartner (2012)透過分析瑞士「歸化制度」的變化，指出如果移民歸化的決定（亦即決定是否同意一位申請人歸化成為瑞士公民，詳細制度可參考同作者的這篇文章）是由地區議會的議員來做而非經由公投，成功歸化的數量多了約百分之五十，對於來自土耳其或前南斯拉夫地區的申請者，差別尤其明顯。他們認為公投是不利於在瑞士長期居留、申請歸化的少數族群的，因為議員們拒絕歸化申請需要公開提出理由，而公投的時候民眾卻可以自在地投反對票。

圖：反同團體發起「婚姻家庭 全民決定」的活動，訴求應由公投決定婚姻制度。他們同時認為應以公投來推翻大法官釋憲結果。來源：網路新聞。

小結

所以，公投並沒有想像中的那麼民主，但也不能就說公投完全是沒有用的，公投與否有利有弊。Maskin and Tirole (2004)認為對國家最重要的決策應由直接民主決定，而專業性的、一般民眾難以取得或分析資訊的問題，或者是政策效果要長時間才能顯現的問題，則應該由獨立專業人士做決策。有些決策不需依賴專家見解，公投或許是有意義的，例如獨立公投（而且在理想上，民眾心目中的利害要一致，這樣才能適用「孔多賽陪審團定理」）。但就像Müller (2016)在定義什麼是「民粹主義」時提到的，民粹政治人物們喜歡大量提出公投、事事皆公投，其目的只在希望民意為自己早有定見的政策背書，而非廣納民意，這就絕非使用公投的時機。

來源：C.C. by gerait