◎宋昱嫺/南卡羅萊納大學政治系博士候選人

 

※本文已刊登於端傳媒,原題:起訴少、定罪難,美國檢察官課責警暴的阻力與改革

美國近期備受矚目的大規模反種族歧視示威,主要的觸發點在於五月底警察暴力致死案件。回顧美國警察暴力致死的歷史,警察暴力執法其實並非新鮮事,類似的案件長期存在,並且受害者往往是黑人。在一些悲劇性案件中,受害者甚至僅是孩童1。但在多數的情況,涉案警察很少被起訴,而被起訴的案件中,90%的警察不會被定罪。長久以來無法對警察暴力課責的現象,加劇了種族不平等議題的對立,那麼為什麼在美國將黑警定罪如此罕見?

警察暴力致死的案件對檢察官來說,向來都是特別棘手的案子。在審判過程中常見的阻礙有三:第一,案件的目擊證人多為警察同事,在調查過程中不一定會配合2。其二,陪審員在很多時候會同情警方。陪審員常見的思維是:是的,警察在處理過程有過失、誤殺,但警察只是在進行執法工作,意外是難免的。第三,暴力警察大多主張正當防衛辯護,被告不諱言採取了致命攻擊(deadly force),但他同時主張當時若不採取非常手段,受害者可能攻擊警方或路人,故致命手段屬於正當防衛。基於上述因素,多數案件中,暴力警察最終很難被定罪,或者是以較輕微的過失殺人定罪。此外,加上警察工會的保護,有時暴力警察不只不會被定罪,其後還可以復職3

但上述的情況下,並不適用於佛洛伊德(Floyd)一案。在佛案中,旁觀者的攝影提供了完整的紀錄,正當防衛顯然不適用。但除了定罪難度高、警察很少被定罪之外,很多案件裡其實檢察官並沒有起訴暴力警察。這也是本文特別想討論的:檢察官在種族平等正義議題上的重要性。

 

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檢察官的選擇與種族平等正義

在佛案中,比較少受到注意的是在事件最初,涉案警察被地區檢察官只有以三級謀殺(3rd degree murder)和二級殺人罪(2nd degree manslaughter)起訴。在事件受到全國高度爭議之後,該案於兩天內快速的轉由明尼蘇達州檢察總長辦公室接手,分別以三項罪名起訴:二級重罪謀殺(2nd degree felony murder)、三級謀殺(3rdde degree murder)、二級殺人罪(2nd degree manslaughter)。這當中最大的轉變在於二級重罪謀殺的增加,如果成立面臨多至40年的刑期,反觀最初二級殺人罪則屬於過失致死,是相對較輕的罪名。我們在這邊看到起訴選擇的落差,完全屬於檢察官的裁量權範疇。

美國檢察官在執法過程中擁有廣泛的裁量權4,舉例來說,在起訴決定上,檢察官可以選擇以最重罪名起訴,也可以選擇不起訴。縱然警方基於合理根據逮捕某個嫌疑犯,檢察官沒有義務一定要起訴誰。換句話說,檢察官有權決定哪些案子會進到法院。反過來說,當檢察官選擇決定不起訴時,案件沒有移送法院那麼法院也無從審查起。意即,不起訴的決定通常是不受法院檢視的 ,這也讓檢察官常常被視為在刑事司法體系中有大的權力5。此外,美國的檢察體制讓聯邦檢察官(US Attorney)、州層級的檢察官之間相互獨立,聯邦檢察官向任命他的行政首長負責;地區檢察官(District Attorney)向選舉他的選民負責,通常四年會重新選舉。然而,因為地區層級的選舉規模較小、選民關注度低,研究指出許多地區檢察官時常輕鬆連任導致缺乏課責性6,平均上每位地區檢察官的在位年限長達9年(64%檢察官任期多於5年,38%多於10年,最長的甚至當了42年)7

檢察官的裁量權相當廣泛,加上一般社會民眾無從得知每個決定背後的考量因素,故有時檢察體系會受到這樣的質疑:檢察官的選擇是否助長了種族歧視?美國目前黑人監禁人口的比例比起白人高了六倍之多8,是否執法者在考量起訴決定時有系統性偏差?

以種族導向的選擇性起訴在美國當然是違憲的,但是在實務上卻非常難證明。美國最高法院多年在這個議題上都維持在United State v. Armstrong作成的判例:被告若主張檢察官對他採取以種族導向的選擇性起訴(race-based selective prosecution),那麼舉證的責任在被告,被告必須要能證明該檢察官在處理類似案情時,故意起訴特定人種。換句話說,如果一位黑人被告主張受到歧視,那麼他必須要證明,過去在類似案情上這位檢察官並沒有起訴過拉丁裔、亞裔或者白人,這是非常難舉證的。試想:你必須要找到這位檢察官承辦的案件中,剛好有某個亞洲人犯了一模一樣的罪,這個樣本本身就很小。

 

以白人男性為主體的檢察體系

值得一提是,美國刑事司法體系長期缺乏種族、性別的多樣性。美國目前地區層級的地區檢察官(District Attorney)9 中,95%是白人,80%為男性10,並且他們多數為連任多次的檢察官,以台灣的術語說,這是一批「老、白、男」。這批地區檢察官當選後即為該選區11的最高執法官,他們在各自的選區內領導一批助理檢察官(Assistant district attorney)負責執行該選區的法律,並且能夠決定該轄區的刑事政策方向。

在社會科學中,如果沒有進行實驗,我們當然很難去主張以「老、白、男」為主的執法者跟我們在刑事司法體系中觀察到的種族不平等有因果關係。但我們無法否認至少在當前的體系中,種族不平等是存在的。以毒品犯罪的案件來舉例,研究數據指出即使在控制案件事實變項後,黑人、白人在收到的處分上有顯著差異,白人有較高的比例可以被轉入戒除方案(Diversion Program),而黑人則有較高的比例收到監禁處分12。量刑上我們也能觀察到類似的差異,在聯邦層級的研究中指出,平均上,黑人收到的刑期長度會比白人被告高了10%13

在這類研究中,研究者首先控制案件事實。在理想狀態下,案件事實是決定量刑長度的主要因素。然而,在控制犯罪事實條件為一致之後,研究仍然發現黑人與白人之間收到的刑罰有顯著差異的話,這也間接地指出這當中的落差來自於執法者作選擇時的裁量。也因此,我們不應忽略檢察官司法體系中對於種族平等議題重要性。

 

檢察官倡議的司法體系改革

在面對美國當前司法體系結構性的不平等問題,檢察官當然扮演了重要的角色。檢察官可以行使裁量權嚴厲追責暴力致死的警察,也可以選擇主張證據不足撤訴,將暴力警察輕輕放下。在毒品犯罪案件上,檢察官可以提供黑人更多的戒除方案代替大規模監禁處分,以減少種族不平等。美國目前有許多的民選地區檢察官正在這個方向上努力,以下我將介紹這批地區檢察官所推動的改革。

嚴厲打擊犯罪(Tough-on-Crime)傳統

在討論檢察官倡議的改革之前,必須先談談美國將近40年以來的嚴厲打擊犯罪(tough on crime)傳統。在80年代開始,美國刑事司法體系中開始興起get tough的氛圍14,其中核心信念是主張透過嚴刑峻法來維持社會秩序。簡單來說,主政者認為透過高度懲罰性處分,例如,將犯罪者通通關進監獄,美國社會能更加安全、有秩序。也因為這個嚴厲打擊犯罪的傳統,美國現今逐漸成為一個監禁之國(Incarceration Nation)15,大規模監禁使得各州的監獄人滿為患,也帶給聯邦政府以及州政府高度的財政負擔。

撇開財政負擔議題,這邊要談的是大規模監禁(Mass Incarceration)對種族不平等的影響。越來越多的研究發現,在嚴厲打擊犯罪的傳統之下,通常都是黑人受到更重的刑期處分,以及黑人有更高的比例被送入監獄16。換句話說,在嚴厲打擊犯罪的氛圍下,它加劇了在刑事司法體系中的種族不平等問題。

 

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改革派檢察官

在面對大規模監禁下帶來的結構性的歧視問題,美國近年開始有一批地區檢察官(District Attorney)推動改革。這批檢察官主張積極行使裁量權,倡議終結大規模監禁、大麻除罪化。舉例來說,曼哈頓地區的地區檢察官 Cyrus Vance Jr 從2010年便開始倡議改革,終結大規模監禁。Vance主張在他的轄區內,曼哈頓地區的檢察官將不起訴大麻持有案件。在美國各地都有類似民選檢察官開始倡議在他們的轄區內將採行改革性政策(Progressive Policy)。芝加哥庫克縣的地區檢察官Kim Foxx在2016年當選後主張會在自己的轄區內減少起訴非暴力行為的被告;費城現任地區檢察官Larry Krasner也主張以矯正性處分,提供戒除方案代替大規模監禁。類似的改革倡議在美國興起,一個最直接的影響即是降低該區的監禁人口。舉例來說,Krasner的辦公室即指出,在他上任之後,費城市的監獄人口減少了30%,也替賓州省下了1.6億美元以上的預算。

除了在監禁議題上推動改革,警察執法過當議題也浮上檯面,有許多檢察官開始主張積極追責警察暴力。近年來,較受矚目的案例例如有馬里蘭州的地區檢察官(State’s Attorney)Marilyn Mosby,她在競選時對選民承諾將積極追責暴力警察。她在2015年當選,當時成為美國最年輕的民選地區檢察官。反之,我們也觀察到拒絕起訴、推延起訴暴力警察的檢察官開始在連任選舉中落馬。 在克里夫蘭市,地區檢察官Tim McGinty在拒絕起訴殺害12歲非裔男童的警察後,他則於同年輸掉了連任選舉。

在這波檢察改革運動中,有兩個主要支持改革動力的條件。第一即是民意的轉變,第二則是美國特有的司法選舉制度。在民意上,越來越多的民眾意識到刑事司法體系中的結構性歧視,以及大規模監禁的負面影響,民意開始轉向支持改革。在美國公民自由聯盟(American Civil Liberties Union, ACLU)2017年的報告中便指出,大約有70%的民眾支持降低監禁人口。當然,很悲劇性的,很多時候民意的劇變是在不斷的觀察到暴力致死案件後才有機會讓種族不平等議題再度受到高度關注。

而美國特有的檢察官選舉制度則是讓倡議改革的檢察官有機會掌權,並且在自己的轄區內推行改革。值得注意的是,在過去法官選舉或者檢察官選舉通常規模小,也很少受到民眾關注。然而,近幾年民間團體致力於提供跟司法選舉相關的候選人資訊給社會大眾。例如,美國公民自由聯盟發起「Vote Smart Justice」運動,民眾可以在網站上查詢到自己選區的候選人在刑事司法改革議題上的政策立場是什麼。這類努力提升大眾對於改革議題的關注,以及鼓勵選民積極參與投票使得改變更有可能。

 

小結

總而言之,作者在本文透過佛洛伊德一案來帶出美國刑事司法體系中長期存在結構性種族歧視,以及檢察官在種族不平等議題上的重要性 。長期以來無法對警察追責的現象只會加深族群對立,司法系統能夠對警察追責才能有助於遏止暴力執法再次的發生。除了警察暴力的議題之外,在整體結構性不平等問題上,我們可以觀察到美國持續有推動改革的聲浪,少數的地區檢察官在自己的轄區內成功的推動改革性政策,未來會不會有更多的檢察官加入改革是值得觀察的。最後,整體政策的改變仍然需立基於民意不斷的支持,以及民眾積極參與選舉才能逐步改變。


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註釋

  1. 舉例來說,在2014年11月,當時年僅12歲的非裔男童(Tamir Rice)在克里夫蘭市的公園雪地玩耍時被經過的警察擊斃,涉案警察主張因為Tamir Rice當時舉著玩具槍。
  2. 在針對警察課責的調查中,警察工會往往是很大的阻礙力量。從70年代開始,在許多州的警察工會對各州政府施壓,立法限縮民眾對警方申訴的管道,以及限縮對警察不當行為的調查。更多的討論可以參見:Bies, Katherine J. “Let the sunshine in: Illuminating the powerful role police unions play in shielding officer misconduct.” Stanford. Law. & Policy Review. 28 (2017): 109.
  3. 延用Tamir Rice的案例來討論,當時的涉案警察Timothy Loehmann在2018年被俄亥俄州地方警隊(Rural Police Force)雇用,再度回到警界工作。而該謀殺案所衍生的解職案,也由警察工會代表Loehmann持續上訴,至今(2020年)全案還在俄亥俄州上訴法院。
  4. 美國檢察官享有高度的裁量權,檢察官有權決定以什麼罪名起訴被告、有權不起訴、有權提起公訴、有權撤訴,或者提供認罪協商。
  5. 美國前最高法院大法官Robert Jackson曾經如此描述檢察官的角色,到如今還是很常被引用:” (prosecutor) can have citizens investigated and, if he is that kind of person, he can have this done to the tune of public statements and veiled or unveiled intimations. . .The prosecutor can order arrests, present cases to the grand jury in secret session, and on the basis of his one-sided presentation of the facts, can cause the citizen to be indicted and held for trial. He may dismiss the case before trial, in which case the defense never has a chance to be heard. Or he may go on with a public trial. If he obtains a conviction, the prosecutor can still make recommendations as to sentence, as to whether the prisoner should get probation or a suspended sentence, and after he is put away, as to whether he is a fit subject for parole (Jackson 1940, p. 3)”
  6. Wright, Ronald F. “How prosecutor elections fail us.” Ohio State Journal Of Criminal Law. 6 (2008): 581.
  7. 資料來源:National Survey of Prosecutors data, Bureau of Justice Statistics, 2007.
  8. Carson, E. Ann, and William J. Sabol. “Prisoners in 2011.” NCJ 239808.11 (2012).
  9. 美國地區層級的民選檢察官,在各州有時以不同的名稱出現。許多州稱為「地區檢察官(district attorney)」,其他說法例如有:county attorney, prosecuting attorney , state’s attorney, commonwealth’s attorney,這些名稱都意指地區層級的民選檢察官。
  10. 資料來源:https://wholeads.us/justice/
  11. 選區通常以「城市」或「郡」為單位 。
  12. MacDonald, John, et al. “Decomposing racial disparities in prison and drug treatment commitments for criminal offenders in California.” The Journal of legal studies 43.1 (2014): 155-187.
  13. Rehavi, M. Marit, and Sonja B. Starr. “Racial disparity in federal criminal sentences.” Journal of Political Economy 122.6 (2014): 1320-1354.
  14. Shjarback, John A., and Jacob TN Young. “The “Tough on Crime” Competition: a Network Approach to Understanding the Social Mechanisms Leading to Federal Crime Control Legislation in the United States from 1973–2014.” American Journal of Criminal Justice 43.2 (2018): 197-221.
  15. Enns, Peter K. Incarceration nation. Cambridge University Press, 2016.
  16. Jacobs, David, and Jason T. Carmichael. “The politics of punishment across time and space: A pooled time-series analysis of imprisonment rates.” Social Forces 80.1 (2001): 61-89.
為何在美國將警察定罪如此罕見?檢察官在種族平等正義議題中的重要性
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