◎王宏恩(內華達大學拉斯維加斯分校政治系助理教授)

 

書名:用社會福利鞏固中國威權

Welfare for Autocrats: How Social Assistance in China Cares for its Rulers.

作者:Pan, Jennifer.

出版社:UK: Oxford University Press

書本連結:連結

 

Welfare for Autocrats》為今年五月底出版的新書。作者是史丹佛大學傳播學系的Jennifer Pan。大名鼎鼎的Pan是美國政治學界新生代研究中國政治的新星(中文名字是潘婕),擅長大數據,之前菜市場政治學討論五毛黨的文章,就是在介紹她與哈佛大學Gary King教授等人合力完成的重要論文。

在這本書中,Pan探討中國自1993年開始實施的「最低生活保障制度」(後稱低保),一個社會福利,如何成為中國威權政府壓迫異己的制度。

低保的政策邏輯很簡單:每個地區都會依生活情況設立一個最低需求保障的收入標準。假如人民收入不到那個標準、或者殘疾、失業等,那政府就會直接每個月給現金補助到那個標準。除此之外,在重大節慶,政府還會派人多送一些食物、衣服等必需物資。這是全世界規模最大的現金補助社會福利政策,全中國約有五千萬人,約4%的人口取得低保的現金福利。

等等,這低保政策聽起來不是很好嗎?這問題出在哪?

低保制度的改變

Pan翻閱了從規劃到執行以來,中國各級政府對於低保的所有相關政策,發現政策目標在2000年左右開始有重大改變。一開始從鄧小平開始規畫的時候,是考量到中國經濟轉型,過程中會有大量的民眾失業,因此低保可以協助這些人、穩定社會,讓經濟轉型順利成功,也就是說,建構社會安全網的目的是為了經濟。然而,1999年的法輪功大集會,動員超過一萬名全國各地的百姓到北京聲援法輪功,撼動中南海(註:中南海是中共高層辦公所在地)。在事件過後,中國政府開始大舉鎮壓法輪功,並在各級文件上,不再認為經濟成長會帶來社會穩定,而認為維穩、有社會秩序才能帶來經濟成長(至今中國政府在香港抗議的宣傳上仍是相同的邏輯),目的改成為了維持政權。在法輪功事件之後,各級政府關於低保的討論,從如何扶貧轉變為如何維穩,維穩的優先性更甚於扶貧。

接著,Pan就用兩個不同的實證資料來證實這樣一個社會福利政策,如何變成作者所云的壓迫式社福(repressive assistance)。

第一,研究團隊做了一個社會實驗,到兩千多個中國各級政府網站的客訴信箱留言,說自己失業、收入不足、需要低保。但在其中一千個留言中,在最後加上一句『假如我得不到協助,我就要跟我附近相同狀況的人一起看要怎麼辦。』這最後一句話暗示了集體行動的可能。結果發現,只要多加上這一句,政府會回信的機率從30%提高到40%,而且回信內容更為詳盡。換言之,這個低保政策,並不只是看你的收入,同時會考量人民是否可能會加入抗爭行動。

 

2012年中國廣東爆發的「烏坎抗爭事件」圖片來源:大紀元

 

第二,因為低保政策的預算不足,必須要選擇優先順序。Pan訪問了一百位在第一線執行此計畫的社區居委會,每個居委會大概管理四百戶左右。Pan發現這些居委會委員會主動調查每個社區內的『重點人口』,尤其是那些曾經被抓去關後出獄的、可能會上訪的、曾經上訪過的鄰居。這些人大多沒有工作,或暫時失業。接著,居委會會主動『強迫讓這些人優先加入低保』!加入低保之後,意謂著居委會會定期來查訪,進行思想改造,同時會公告這些人的名單在社區公告欄。這些人開始依賴低保生活後,會因為名單被公開的緣故,因此更難找工作、更依賴低保,從此更難進行抗議。Pan也另外發現,相較於過年前送額外食物,在中國中央政府要召開「兩會」之前(註:兩會指的是全國人大以及全國政協的年度大會。參考本篇),各地居委會額外送禮的比例更是大幅上升,這意味著這些額外送禮其實都是有維穩的政治目的,並不只是扶貧而已。

簡言之,本來低保是為了經濟轉型過程中的扶貧、分散風險,但當政府把目標轉為維穩後,雖然表面上低保的政策綱領完全沒變,但實際上第一線在執行時,就更會把維穩當作目標,因此分配資源上優先控制那些可能的造反分子,形成壓迫型社福。Pan把這種制度上不變、但執行上改變的壓制策略稱之為政策毛細(Seepage),一個表面不動但慢慢改變的過程。

政策目標改變的影響

雖然扶貧變成維穩的過程,沒有改變「幫助弱勢人民」的作為,但這樣的目標也造成一些負面效果。Pan發現,因為居委會這樣選擇性地把有前科、有危險的分子收進低保名單,而且名單還公開,使得其他想申請、但沒申請到的民眾更為不滿,反而讓這些人也想出來抗議。作者收集了微博上許多地方的抗議貼文,然後整理個各個省市有公開說要透過低保來維穩的名單,統計結果發現,假如各縣市公開說要拿低保來維穩,各地因為社會福利而抗議的比例就更高,而民調資料也顯示這些省市平均而言對地方政府的滿意度也更低。因此這些壓迫型社福雖然企圖收編一些潛在危險名單,但反而把其他也需要低保的人激成新的抗議者。但長期來看,作者認為,中國與其他威權國家,會更可能透過大數據與機器學習的方式不斷優化演算法、更能有效率地找到潛在的抗議者來進行各種不同方式的壓制,這樣的壓迫型社福也可能配合其他科技政策、網路分析而威力更強,未來需要持續關注。

總之,這本書以扶貧政策出發,這看似良善且公平的社會福利政策,同樣可以透過資源分配與執行面的偏差,來達到強化威權統治的效果。這法規面與執行面不同的政策毛細現象,需要第一線的實際觀察、訪談才可能了解制度不變、但選擇性執行如何協助威權政府達成其他政治目的。


延伸閱讀:
軍公教優渥退休福利的政治成因
誰該承擔風險? 論國家與風險重分配

  

  

新書介紹:《用社會福利鞏固中國威權》
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2 thoughts on “新書介紹:《用社會福利鞏固中國威權》

  • August 21, 2020 at 11:39 am
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    人民引蛇出洞,政府請君入甕;經濟下行,財政越來越緊,弄到後來只剩下 9000萬 執政的共產黨員分享 “軍公教 福利與 18%”,粉飾太平。

    高成長的日子已經一去不復返了,體制外的秀才們,紛紛出走國外,部份底氣不足的城市繁華依舊,掩蓋了可能的凋敝-這個世界大部份的國家不都是如此嗎!?

    如果真以為 疫情、洪水、內鬥,令中共頭昏腦脹,可就小看了它的能耐。文革都走過來了,今日再怎麼艱困,都算是小康。年青一輩有什麼不滿,也早就不是 “揭竿起義” 的時代。

    如同 新中國聯邦,各省有了組織,可也沒有洋槍大砲,全國狠幹一場的可能也不大。要推翻 9000萬共產大軍,郭文貴 的家當,也是杯水車薪而已。

    還是要靠有 “川普” 的美國。其他蒼蠅、蚊子嗡嗡叫而已。

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  • August 24, 2020 at 4:44 pm
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    全球經濟自由化下的民主困局
    近年來,國際政治的動盪與變異,超乎了多數人的理性預期,這種現象不但難以預測,顯得異常雜沓,更重要的是,這種病徵的蔓延,以老牌民主國家受創最深。長期穩定且制度領先的西方民主國家,似乎已經存在了結構性的問題,而非表面上的修正即可解決。
    從英國脫歐到美國的政治極化,再回到法國的黃背心運動,這三個歷史最為悠久的民主國家,分別面臨民主政治上的極大挑戰,在動盪中反覆拉鋸,因此可以看到,浪漫之都巴黎有如戰場,曾被譽為「改革者」與「自由主義領航者」法國總統馬克宏,在無領袖和無組織的黃背心抗爭中狠狠地跌了一跤;英國國會在大限來臨之前仍爭論不休,最終極有可能採取最糟的「無協議脫歐」;美國總統與國會的緊張關係前所未有,煙硝四起,川普近日還為了邊境築牆一事,宣佈美國進入緊急狀態。質言之,傳統強國已經陷入治理危機,不但政府普遍面臨信心崩盤,社會分歧也日趨嚴重,裂解成多個區塊,政府已不能有效回應民間訴求,素來優質的民主機制也消失殆盡,在重大分歧上難分難解,僵持不下。
    事到如今,脫離不了資本主義與民主制度的交叉演變,原本相容的關係,已經到了互相抵觸的地步。在著名的廚房辯論中,赫魯雪夫信誓旦旦的認為共產主義終究會碾壓資本主義,這拉開了長達40年資本主義與共產主義競賽的序幕,在蘇聯解體之後,也正式宣布這場人類歷史上最大的經濟實驗,最終由資本主義獲勝。當時幾乎所有的觀點和評論,皆形成一致的共識,認為自由市場是帶來繁榮的唯一妙藥。在第三波民主化下倖存的極權國家,無不也在經濟政策上改弦更張,擁抱資本主義。
    在經濟自由主義的推波助瀾之下,全球貿易方興未艾,各國無不致力於促進國際經貿合作,消除關稅壁壘,享受成長與繁榮。自由經濟學家如傅利曼無不鼓吹自由放任的市場經濟,認為「世界仰賴各自追求利益的個人」。然而,為了讓市場發揮最大效用,政府的管制與調控也愈來愈少,對於潛在的社會分配正義問題,政府往往關注如何提升競爭力,而非消除不公平的競爭條件。因此,國際財閥在這段期間得到了良好的養分,受惠於廣闊的全球市場,跨國公司可以攻城掠地。在高度自由化的經濟秩序下,來自先進國家的資本家、富豪和菁英,可以利用本身的優勢,形成「贏者全拿」的局面,還可以透過避稅與法律漏洞,不必負擔該盡的社會成本與責任,更以操弄、收買、施壓各國政府,遊走在國際之間,長期維持競爭優勢,賺取可觀的利潤。
    新自由主義與全球化很快地帶來不可磨滅的影響,人們的生活方式在過程中潛移默化,雖然全球貿易量顯著增加,也造就顯而易見的繁榮與成長。然而,全球化的結果似乎並未將國家整體人民所得提升,也並未顯著地改善生活品質,反而讓財富分配向兩極靠攏,形成富者愈富,貧者愈貧,中產消失的局面,在所得差距上和城鄉發展上,不斷地惡化。在全球市場力量與跨國企業的束縛之下,政府面對問題是心有餘而力不足,有些更以毒品為良藥,加速自由化以增進帳面上的競爭力。絕大部分不具國際移動能力的勞動者,只能被動地承接全球化帶來的苦果。尤其以工業國家的勞工,可說是自由貿易最大的受害者之一,當然,還有正在弱化的中產階級。
    這場紛亂,來自於全球化與自由主義的巨大副作用,因為財富分配與發展差異擴大,社會有如遭遇旱災而龜裂的土壤,裂痕不斷擴大和延伸,在舊有的對立上再形成新的分歧,彼此交雜相錯。因此,由新自由主義引發的貧富差距、勞資對立、都市與鄉村的反差,很快地延燒到其他連鎖議題上,諸如移民、稅制、環保和外交政策。
    在傳統的政治分野中,經濟左派與經濟右派一直以來是西方政治對抗的動能。資本主義的全球化更是將經濟上的左右對立劣化,蔓延至其他分歧點上,一起雜揉成一個更為複雜難解的局面。以法國黃背心抗議為例,導火線是馬克宏政府調漲燃油稅,首當其衝的是居住在都市近郊的通勤者,但追根究底,問題的根本卻是法國政府降低富人稅與減縮就業保障,這無非是在貧富差距日益擴大的社會上火上加油。這種自由派的施政思維,讓聲望曾如日中天的馬克宏被譏為「富人的總統」,很快地星火燎原,成為各方勢力串連的示威活動。其後不但參雜了排外的訴求,甚至還有反猶言論,又不時冒出脫歐主張,極右派在此抗爭中成為最大的受益者。
    有趣的是,屬於經濟左派的勞工階層與全球化的受害者,面臨長期的失落與困頓,很快地將怒火轉向外來移民,這恰好與極右派的訴求完全相符,所以我們可以看見,傳統經濟左派的選民在這波浪潮當中,極高比例認同政治極右派的主張,他們將矛頭指向了移民的就業兢爭與資源佔用,將一切的困局都歸咎於此,這幾乎已經在西方各國成為普遍現象。這不難解釋川普為了實現他的競選諾言,不惜宣布美國進入緊急狀態,槓上國會。在多數人的觀點中,邊境築牆茲事體大,很難理解川普對於築牆的執著,也難以參透美國推翻自我主導的TPP,但對於長期生計受到威脅的群眾而言,外來移民就是全球化產物的代罪羔羊,自由貿易也是巧奪人民財富的幌子,民族主義很輕易地被激發起來,在政治角力上發揮極大的能量。
    川普的勝利來自於此,身為右派又是巨富,背景大不相同的勞工階級卻成為他的死忠支持者。很多人對於這種巧妙的組合感到一頭霧水,但這正是資本主義全球化將人民認同重新洗牌的現在進行式。呈現左派不左,右派不右,相互交錯的表淺現象。事實上卻是,經濟左派擁抱了政治右派,形成了兩相得宜的局面,這種情況在歐洲已成為普遍的現象。嚴格來說,現在的左右對抗不再侷限於經濟層次,而滲透至民族、宗教、環保等其他分歧上。
    不僅如此,全球化造成的發展似乎獨厚大都市,它具有磁吸人口、資源、資金的能力,位於邊陲的鄉村與都市近郊,反而呈現破敗、停滯、人口外流等現象。居住在巴黎近郊的通勤族就調漲燃油稅而深感被剝削,認為自己是屬於被遺忘的那群人。根據彭博社的報導,如果將2016年美國總統選舉資料做一個有趣的比較,會發現希拉蕊的支持度跟星巴克的所在地高度重疊,在希拉蕊贏得將近 500個郡當中,囊括了將近70%全國的星巴克咖啡店,絕大多數都是位於大都市以及東西沿岸的城市。作為全球化的高度受惠者,星巴克的分佈就可看出選民的認同落差,如同兩個世界。
    這場資本主義帶來的爭議之中,最大的問題是多數選民認為生活是每況愈下,而遲遲未見解方。這種憤怒在過去幾年的累積,終於全面朝向反建制延燒,以對經濟現狀不滿為中心向四周擴散,過去20年建立起的固有秩序與價值,都被認為有修正的必要。因此,長期西方政治奉為圭臬的多元主義遇到了民粹主義與民族主義的挑戰。自由主義領導下的經貿合作和國際整合也因保護主義復燃而備受質疑。因宗教、世代、教育而區分的價值保守派與進步派也在這場大混戰中沒有缺席。
    顯然,這次挑戰關鍵點在於,選民在多元的社會分歧中重新洗牌,重組,然後被主流浪潮再次包裹,眾聲喧嘩,最後在新的政治切面中重振旗鼓。因此,美國的啟示呼之欲出,右派的川普在勞工階層的支持中謀得大位,高舉反自由貿易之名,行重商主義之實,一方面抗拒既有經貿合作,同時卻祭出更為自由化的貿易策略。然後在國內政策上,沿著失落階層的怒火,堅持反移民,煽動民族主義,向價值保守靠攏。
    而作為政治場域上的重要單位,傳統政黨已經無法涵蓋既有支持者不一致或是多層次的訴求,原有支持者有些方寸已亂,有些掉了隊,更有些猛然驚醒,發現自己一直以來跟錯了隊伍。在此情況下,傳統政治的分野上愈來愈模糊不清,政黨在社會上無法找到有效的施力支點,內部也出現分歧,進退失據。極端小黨與偏激的政治人物因而見縫插針,以代表人民中某派的強烈訴求。而這種偏激言論與主張,經過近年全球化洗禮,早已不是少部分人的主張,已經躍為主流思想。這可以解釋為什麼英國脫歐公投結果跌破眾人眼鏡,川普的當選出乎意料,巴黎的抗爭一發不可收拾。
    社會分歧的增生造成主要政黨的進退維谷,以至於在政策上左顧右盼,找不到良好的著力點。在脫歐方案中,工黨的立場一直含糊其辭,儘管工黨絕大多數領導階層理性希望英國留歐,少部分則因擔憂歐盟對於日後左派政府的政策干預而頗有離意,但最重要的是,工黨的基層支持者,勞工階級卻是脫歐政策上的主要支持者。而保守黨也陷入了兩派的分歧,一部份希望將讓渡給歐盟的國家主權收回,存在更為激進的經濟自由主義的浪漫幻想,一部份則認可區域合作對於英國的正面影響,顯得躊躇不前,急尋一個傷害較低的方案。而脫歐公投顯現的是,愈來愈多英國選民正在向反全球化與反區域整合的陣線中靠攏。
    如果以更寬廣的視野來說,這波全球化帶來的是地域性的反擊,各國無不省思是否該重回老路,至少在這十多年來的一貫路徑上懸崖勒馬。這當然也參雜著強國不甘失落的情緒,幻想重回往日榮光,川普反覆高喊的「讓美國再次偉大」,震耳欲聾的呼聲在為數不少美國人民的心中餘波盪漾,參雜著極端複雜的情緒。英國部分人士一直視歐盟為阻礙英國發展的絆腳石,在近期國會答辯當中,首相梅伊就不斷透露,脫離歐盟之後,英國反而更能自主地跟全球連結。英國國防大臣威廉森也表示,脫歐將使英國成為貨真價實的世界級大國,「這是自二次世界大戰以來,最偉大的時刻」。而法國總統馬克宏則苦撐一隅,在壓制民粹主義上,他曾被寄予厚望,如今淪為左右夾擊的局面,法國的極右派-民族陣線也不斷地創下得票新高,「民族民粹主義」的反移民、反歐盟、反斯蘭的論調在法國已經成為政治穩定的隱憂。
    人到底是如亞里斯多德所說的是政治動物?還是如馬克思主義者所認定的經濟動物?這很可能是兩者兼具。我們所了解的,從工業革命以來,民主制度與資本主義一直是相輔相成,可謂是推動人類文明前進的兩大引擎,然而發展至此,今日已出現快要失控的局面。馬克思雖然帶給世界難以估量的苦難,但他對於資本主義的批判卻是相當正確的。追根究底,經濟自由化曾經帶來的繁榮與成長,到底是建構在何種獲得與犧牲之上,它是否無意間毀壞了民主的基石?而劣化的民主機制是否反過頭會造成全球政經體系下的惡性循環?這已成為迫在眉睫的問題。這不一定是社會主義再起的時刻,但肯定的是,各國都該當思量,在資本主義發展到極致之時,下一步該怎麼走?https://www.storm.mg/article/960702?mode=whole

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