陳方隅、李可心/US Taiwan Watch美國台灣觀測站共同編輯

 

書名:美國如何丟掉世界?:後冷戰時代美國外交政策的致命錯誤(二版)

Mission Failure: America and the World in the Post-Cold War Era

作者: Michael Mandelbaum

譯者: 林添貴

出版社:八旗文化

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《美國如何丟掉世界》的原型最早是本書作者曼德爾邦( Michael Mandelbaum)一九九六年一篇發表在《外交事務》雜誌上的文章〈外交政策是社會工作嗎?〉(Foreign policy as social work),主要內容是在批評柯林頓總統的外交政策,針對的美國對索馬利亞、海地、波士尼亞等地的人道干預政策。曼德爾邦認為,外交政策不能夠像社會政策一樣,想要去「照顧」其他國家的人。從這篇文章的概念發展出《美國如何丟掉世界?》這本書,作者把分析對象從一九九〇年代以來的人道干預,一路寫到歐巴馬政府時期,中間包括:美國對中國和俄國的政策,科索沃危機,反恐戰爭及阿富汗戰爭,以及中東世界的衝突和阿拉伯之春等等。作者針對許多外交政策實行的個案做詳細分析,並且下了一個大膽的結論:從一九九〇年代到二〇一四年為止,美國外交政策幾乎都是失敗的。

 

美國外交政策連串失敗:人道干預之後的轉型陷阱

 

圖片來源:global risk intel.com

 

冷戰結束後,美國已是世界最強的國家,經常可以由自己的偏好來決定外交政策,不太需要考量到其他國家的反應,更不必要考慮蘇聯軍事平衡的問題。美國前國務卿歐布萊特(Madeleine Albright)就在一九九八年二月的一場電視專訪中談到:「如果我們不得不使用武力,那是因為我們是美國。 我們是不可或缺(indispensable)的國家。 我們站在高處,對於未來我們比其他國家看得更遠,並且看到了那對我們所有人所構成的危險。而我知道,穿著軍裝的美國男性和女性,會永遠願意為自由、民主和美國的生活方式作出犧牲。」然而曼德爾邦在書中的內容正是大大地駁斥了美國當時的外交態度,作者認為,美國由於道德感使然,用「傳教士」般的態度去推行外交政策,因此常陷入「轉型陷阱」:以軍事力量改變了一地的政治權力版圖之後,試圖幫助建立一個新的國家,但卻往往失敗收場。主要的因素是缺乏足夠的資源,政策執行者也缺乏能力在當地建立起社會連結,後果就是在幾乎所有嘗試幫助「舊社會」轉型成「新國家」的政策,最後都無法成功。作者認為,推行這些政治轉型或建立新國家的作法,就像是追求市場上的奢侈品,白費很多資源,但是對美國的國家利益來說卻沒有實質助益。

 

美國外交政策的思潮鐘擺

 

曼德爾邦對美國外交政策的批評,反映著美國國際關係界的反思以及思潮轉向。冷戰結束時,許多國際關係學者主張「現實主義」(Realism)已失去了解釋國際關係的能力。現實主義是國際關係中的主流學派,認為國際處於一種無政府狀態,在國家之上,再沒有更高的權威,因此主權國家即是國際體系中最高權力的個體與行為者。現實主義相信「權力」是國家安全的保障,國家的生存之道是自救以及追逐更高的權力,但國家在競逐中必然會產生衝突,因此國與國之間總是充滿著猜疑與恐懼,由於國家的一切行動是受到自身利益驅使,而非理想或道德,因此現實主義也認為國際法與國際道義無法帶來和平。

在冷戰結束前,現實主義主導著美國外交政策,不論是制衡蘇聯的「圍堵政策」,或是季辛吉撇開民主價值開啟了美國和中國關係正常化的過程,都有著現實主義的影子。然而冷戰結束後,現實主義的外交政策開始備受批評,相反地,主張國際合作、民主自由並重視非政府組織的自由主義逐漸佔上風。著名的現實主義國關學者瓦特(Stephen M. Walt)就提到:「冷戰後二十年的美國外交,長期受到民主黨的自由國際主義(Liberal Internationalism)及共和黨的新保守主義(Neo-Conservatism)主宰,而現實主義長期受到冷落。」相信更多合作與接觸能將讓中國轉型為自由民主國家的「接觸政策」,以及立意要將穆斯林國家拉進自由世界陣營的「伊拉克戰爭」分別為自由國際主義與新保守主義的體現,而這兩種外交取皆是從自由主義衍伸而來。

然而,隨著越來越多文獻發現這些「被改造」的國家並未依照著美國設想的方向邁進,甚至在「被改造」後對美國造成更大的威脅,國際外交圈的現實主義者在冷戰結束的三十年後,聲勢再度崛起,曼德爾邦在書中對後冷戰時期美國外交政策所提出的批評,便是對自由國際主義以及新保守主義的批判。很顯然的,曼德爾邦並不屬於理想主義(主張人道干預)或新自由制度主義(認為國際組織這類多邊機制可以促成更多國家間的合作)的自由派學者,比較屬於保守派的陣營。

二〇一九年曼德爾邦在《外交事務》發表了一篇文章,其中使用非常現實主義的「權力轉移理論」語言,稱中國、俄國、伊朗為當今世界秩序的三大挑戰者,認為這三個國家都是修正主義的國家(revisionist state),正在挑戰美國的霸權地位。可見曼德爾邦對世界局勢的看法是標準的現實主義(不過要注意的是,現實主義也有很多不同流派)。

 

圖片來源:eugateway 

 

本書論點值得商榷之處

 

曼德爾邦在這本書的論證方式野心很大,作者用的是全稱式命題:所有外交政策都失敗。這種說法自然會引起一些批評,因為美國其實並沒有在所有地方都試圖去建立新國家、新社會,並不是在所有地方都試圖推動社會轉型。例如,美國對中國的態度就很少以「改變中國社會」為主要目標,而且美國對中國也不曾像海地、索馬利亞、波士尼亞等地一樣,出兵進行人道干預。因此,這樣的理論框架會受到一些挑戰。

本書第二個主要被批評的論點是,使用「文化決定論」來論證說不需要去干預各地的政治發展。曼德爾邦傾向於認為在阿拉伯國家缺乏多元主義的政治文化,因此不可能成功進行政治轉型。阿拉伯之春後,民主轉型的失敗被拿來當成論證之一。作者認為這些傳統政治文化,讓民主轉型變得非常困難,需要很長時間以及大量資源的投入才有可能發生,因此他認為美國不需要去管太多。這樣的看法無疑是簡化了民主轉型的歸因,但作者的論述也展現出了近年來國際關係、歷史與文化研究領域的「去西方化」反思。有越來越多的研究開始鑽研非西方國家的文化與歷史脈絡,並反對以西方歷史脈絡所發展出的民主與自由主義思想作為全球治理的標準。

 

 圖片來源:dw.com

 
外交思潮與最新世界局勢

 

即使有上述的限制存在,本書仍然非常值得一讀。它最主要的優點是,回顧了美國自一九九〇年代以來各個重要的外交政策背後的脈絡,總結了各方的意見,讓我們知道當時是哪些人在推動與反對這些政策,並且詳細論述他認為這些外交政策失敗的原因,書中更討論了國內(各界動員的狀況,以及執政菁英們的看法)與國外因素對美國外交政策的影響。 

細讀本書的內容就會發現,影響國內外情勢的因素相當多,但整體而言,美國內部以及全球的思潮與政策方向往往就像是個鐘擺,當一股思潮發展到一個階段,就會有越來越多的缺點被揭露、受批評,而另一股反向的思潮便會隨之而來,不論是文中所提的美國外交態度(現實與自由主義),或是對全球治理的看法(西方與去西方化),皆是如此。曼德爾邦的筆下,正是對前一段思潮的批評,並為下一波思潮寫下的伏筆。

如今觀看當前川普政府的主張,就可以發現川普以及他的內閣也有著與曼德爾邦類似的反思。例如對於WHO、TPP、巴黎氣候協定、核不擴散條約等以自由主義、國際合作為基調的跨國組織、協約,川普總統皆持反對立場,面對中國與伊朗,美國目前執政者也一改了過去較自由主義的政策,轉向更現實主義的模式,將他們視為(區域性的乃至全球性的)霸權地位挑戰者。川普政府也認為在歐洲與北約組織方面,歐洲各國的確需要提升國防經費,不能單靠美國的防衛力量,這與曼德爾邦的立場相同。

不過在執行面上,川普政府卻與曼德爾邦有所出入,曼德爾邦雖批評自由主義,但仍舊主張要加強與盟邦的關係來做圍堵,譬如上述所提曼德爾邦在二〇一九年於《外交事務》所發表的文章〈新圍堵〉(The New Containment)中就認為,由於權力轉移理論預測,當修正主義國家的綜合國力達到霸權國家的一定比例時,軍事衝突就無可避免,因此美國應盡全力發展圍堵計劃(containment),限制中國、俄國、伊朗這三個挑戰者的發展,除了美國自己必須展現決心之外,也必須要拉更多盟友一起加入圍堵。由此可見,雖然外交態度的鐘擺已轉向,但在批判自由主義的思潮當中,執行面上仍有許多不同的聲音,相對於川普總統,曼德爾邦並沒有對「多邊」的機制(多國共同參與)感到反感,甚至認為這是必要的途徑。

 

台灣讀者們可以從本書中學到的重點

 

對台灣人來說,本書可以讓不同立場的人們都找到其中的重要看點。懷疑美國對台及對中政策的人,能在這本書中找到很多美國所作所為過於強硬又常常不太負責任之處,這可以用來指責美國是多麼不可信任。

另一方面,對於主張應該加強與美國各種不同層面交流的人來說,這本書可以幫助理解美國的外交決策者以及政策圈的人到底在想什麼,進而去思考,該如何在多變的外交情勢中,把台灣議題鑲嵌在美國的國家利益當中。對於後者的閱讀群眾來說,筆者認為,從本書內容來看,我們在看美國政治的時候可以注意以下的重點。

首先,外交決策掌握在菁英的手裡,一般人知悉甚少。例如以中國政策來說,本書第一章就有提到,從一九七二年尼克森政府與中國建交開始,美國的對中政策其實只是由少數的外交菁英秘密的進行,非常少受到美國民眾的關注。這樣的情況一直到一九八九天安門事變,美國老百姓才意識中共政權對人權的迫害,導致美中關係的複雜化。

 

圖片來源:military.com

 

第二,除了國際上重大事件的發生會影響外交政策走向之外,媒體也是一個重要的因素。例如書中提到,CNN等自由派媒體常常會將國外的人道危機畫面傳回國內,會引發民眾的注意,進而會有一些人道救援的呼聲。這跟現在的狀況其實很像,例如筆者觀察到在二〇一八年中左右,美國的自由派媒體們(例:CNN、《紐約時報》、《華盛頓郵報》)對中國報導的看法有一個非常重大的轉向,原本「反對貿易戰」為主調,轉向報導「中國是一個威脅」的比例大幅增加,這也影響到民眾對中國看法的改變。根據皮尤研究中心(Pew Research Center)的民調,美國人對中國的負面觀感持續創下新高。

然而,書中也提到,根據不同時期的民意調查,大多數人們仍然是對「外交政策」無感的,很少成為大選當中的決定性因素。對台灣人來說尤其要知道的是,美國的各級選舉當中,中國因素的重要性其實並不高,出現在媒體上的頻率和焦點也都不如在台灣所見的狀況,因為美國不像台灣一樣,中國因素、認同、統獨等議題在政治上有如此直接且全面的影響。

第三,兩大黨內都有很多不同意見。例如柯林頓時期,主張對不同地方進行人道干預,相對來說,老布希的主張偏向現實主義、只考量權力的變動,不認為需要追求太多理念型的政策。然而,當時共和黨內也有人主張要強力干預波士尼亞的人道危機,以彰顯美國所追求的價值。後來,反而是「新保守派」比起民主黨內的理想主義者們,更為注重在海外推動及促進「美國價值」。另一個例子是歐巴馬從阿富汗撤軍的決定,表面上很合乎民主黨內自由主義、理想主義者們的目標,但當時民主黨內的反對聲浪也不小,很多人仍然認為該繼續加強軍事手段。

筆者認為,用觀察者而非特定政黨支持者的心態來閱讀本書,所獲得的收穫將會更多。這本書讓我們透過曼德爾邦的分析、評論,了解美國政治。雖然曼德爾邦所提供的,並不是唯一的視角,但所代表的政學界風向卻是相當值得注意,裡頭多面向的分析也值得學習,對於台灣人而言,這些都是拓展台灣在美跨黨派支持,以及國際地位的重要知識。


 

《美國如何丟掉世界》推薦序:美國外交思維的鐘擺效應
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