◎劉俐吟/美國戴頓大學政治系助理教授、顏維婷/美國富蘭克林與馬歇爾學院政府系助理教授

 

 

從2022年回望,整個世界已經在疫情下邁入第三年。台灣從2020年一月二十日成立中央流行疫情指揮中心至今,每天下午兩點固定的記者會,已經超過七百多個日子,動員整個社會抗疫。當時可能沒人想得到,這個「和SARS很像的病毒」,會對世界各國都造成如此巨大的影響。放眼望去,儘管台灣在2021年五月陷入第一次本土疫情,目前也無法倖免於Omicron的高傳播率,持續出現本土個案,但與全世界相比,台灣不管是在案例的低數量,還是全民一心的高政策配合度,都顯示抗疫的成效斐然。

 

圖片來源:Youtube

 

爬梳台灣主要的抗疫工具,除了口罩政策與邊境管理外,大概就是完善的隔離政策,讓政府得以在疫情進入社區前攔截確診者。2020年5月開始的隔離政策,讓台灣在全球疫情水深火熱之中,仍享受數月無本土各案的歲月靜好。隔離政策的落實度,更是直接影響台灣疫情的嚴重性。觀察2021年開始每次本土群聚的爆發,會發現都是因為隔離政策在落實上出現漏洞所導致。隨著疫情變嚴峻,隔離政策也經過幾次調整,像是增加隔離期間的篩檢次數,為了配合農曆新年更是推出三種隔離方案。持續幫助台灣將疫情控制在可負荷範圍。

 

圖片來源:BBC

 

將台灣經驗放諸世界,在比較的視野裡,台灣抗疫成功的程度幾乎很少國家可以比擬,特別是全民齊心抗疫的高政策配合度(policy compliance)1,遵守隔離政策的規範以及隔離後七天的自主管理。 國外的新聞媒體常常把台灣人民的高政策配合度,歸因在所謂的東方集體主義的影響力,來推論歐美之所以無法成功推動隔離政策,是因為個人主義盛行,沒有集體意識。這樣「將抗疫成效歸咎於文化」的論點雖然看似有理,其實有很多瑕疵,像是何謂「東方」?如果將東亞地區曾受過所謂儒家思想影響過的國家稱為「東方」,那麼紐西蘭跟澳洲這兩個完全跟「東方」毫無相關的國家是如何提升民眾配合意願成功的抗疫呢?又,在所謂的「東方」國家裡,各國防疫成效參差不齊,像受集體主義影響更深的韓國與日本在抗疫的表現上就比台灣失色。

這篇文章簡介兩位作者最近發表在Global Policy的一篇政策分析,這篇文章以隔離政策為例,探討台灣防疫成功背後常被人忽略的重要的因素:村(里)幹事們!2

以下我們先簡單討論要達成全民高政策配合度背後的困難,再來說明「村(里)幹事」這個職位的作用與特殊性,最後簡述村(里)幹事在幫助落實隔離政策上扮演什麼無可取代的地位。

 

「全民配合齊抗疫」的困難點

 

圖片來源:Facebook

 

其實,要達到「全民配合齊抗疫」的高政策配合度並不如我們想像中的容易,畢竟下達指令、制定政策是一回事,真的要「落實」政策,還是必須要人民買帳遵守才行。很多國家都是「上有政策下有對策」,像是政府要收稅就會有人想盡辦法要逃漏稅,這種秉持著我應該不會那麼衰被查稅」的心態,往往降低一個政策被落實的程度。

學者有歸納出幾種會影響民眾不配合政策的主因。其中一種論述從經濟學的角度,認為人都是自利的(utilitarianism),因此當民眾認為配合政策是對自己有利的(例如:獲得補償金,或避免罰則)就會選擇配合政策。反之,當民眾認為配合政策需要「成本」(例如:限制個人自由,被查稅時需要補稅與繳罰款),那大家可能會抱著「我應該不會這麼倒霉吧」的僥倖心態遊走在法規邊緣。因此,在經濟學的假設上,要增進民眾配合政策意願的手段很簡單,只要用「治亂世,用重典」的權威模式,就能降低民眾不配合政策的可能性。然而,在民主社會中,決定民眾政策配合意願的主因,遠比上述經濟學假設的世界更為複雜。在民主社會裡,必須保障人民基本權利,並不能只以「治亂世,用重典」的權威模式治理,毫無來由的就用嚴刑峻法處罰人民(人民是會反彈的)。相反地,在民主體制下,需要仰賴更多的溝通和說服,來增加人民政策配合的程度。

從公共行政的角度看,學者認為民眾不配合很多時候不是因為不願意配合,而是不知道,或是無法配合,特別是像隔離這樣的複雜性高的政策,還隨著外在環境時不時的調整,如何提高人民政策的配合度是很困難的。從公共行政的角度,無法配合隔離政策可能的原因如下:

 

1、民眾不了解政策內容

病毒的複雜性以及來勢洶洶的變種病毒,隔離政策隨著疫情起伏與時間滾動。從一開始可以居家檢疫,更改成只能在防疫旅館,後來還加了檢疫期間的PCR檢測,7+7+7的方案,每一次政策更改,檢疫程序就變得越來越複雜,一般民眾即使想全力配合,也很容易被法規內容搞得暈頭轉向,而不小心違反規定。

 

2、民眾不了解政策原因而產生的反彈

許多與家人同時返台,或有嬰幼兒隨行的民眾,可能因為不了解為何「不能同住」的理由,而產生反彈心理,當人民覺得無緣無故喪失選擇權力時,或覺得政策不合理時,也會增加政策不配合的可能性。

 

3、配合政策的困難太多(compliance barrier)

找不到防疫旅館,特別是像農曆春節前夕,防疫旅館供不應求,很多人就算想要遵守,可能也會因為找不到旅館而被迫不配合政策。

 

4、配合政策的成本太高

因隔離或檢疫無法上班而被減薪,或旅館價格太貴等等,都可以算是配合政策的成本。

 

 

因此,政府在制定政策時,為了要降低民眾政策不配合的程度,就必須設法降低上述情況發生的可能性。在政策制定的階段,就必須要考量到上述種種可能性,設計出完整多元的方案,也就是說政策制定者必須使用多樣的政策工具(法規、補償、獎勵、政策教育等等)盡可能設計好一切配套,滿足民眾各種不同的需求。不過,即使政策設計再完善,若沒有好好的傳達給民眾,或是按照設計時的藍圖落實,最後還是很有可能工虧一潰的。又,不論政策設計再完善,都不可能考慮到每個個案會面臨的困難與需求,因此,除了政策制定外,還必須仰賴肩負政策執行責任的官僚們來確保民眾能順利配合政策內容。



里幹事:隔離政策成敗的樞紐

 

圖片來源:華視新聞網

 

學者認為,真正可以讓一個政策徹底落實的關鍵,幫助連接複雜政策內容與民眾的樞紐就是基層官僚(street -level bureaucrats) 。

基層官僚泛指那些在日常生活中與民眾直接接觸的非民選文官們。這些基層官僚最重要的職責就是擔任政府與民眾間的聯絡員(liasion),將政策內容清楚傳達給民眾、確保政策能確實執行,也將民眾的意見反應給政策制定者,進一步對政策進行修正(Lipsky 1980)3換句話說,中央政府的政策制定者,不管設立了什麼政策目標,其實都需要透過政策執行者(也就是基層官僚),才能提高民眾的政策配合度,以極大化政策效果。

在這次抗疫期間,幫助落實隔離政策、居家檢疫背後重要的無名功臣之一,就是各鄉鎮市區公所裡的村(里)幹事了!

相信大家對村(里)幹事這個名詞都不陌生,但村(里)幹事到底是做什麼的,卻不這麼廣為人知。其實村(里)幹事是文官系統中(由國考錄取)最基層(不代表職等最低)與民眾有最多接觸的文官之一了。許多人可能混淆村(里)幹事跟里長,或是認為村(里)幹事是里長的秘書或職員。但,與民選的里長不同,村(里)幹事隸屬與鄉鎮市區公所,由所屬公所指派後,必須跟里長合作處理里鄰事務,也就是說,里長跟村(里)幹事的關係是平等的。跟里長不同的是,里長是民選的政務官,直接對口的是選民,而村(里)幹事則是得在夾在區公所、里長,以及民眾間,滿足各方要求的總匯三明治。

「里鄰」(裡面包涵里長、村(里)幹事、和鄰長)這個行政層級算是台灣最基層的行政層級。台灣「里鄰」的這個行政層級,是受早期日本保甲體系的影響,當時的「甲長」與「保正」,就是現今鄰長與里長的前身。但「里鄰」制度並不是全世界皆有,算是亞洲獨有的一個行政層級,除了在台灣,在中國有居民委員會(Resident’s Comittee),在印尼也有Kampung。正是因為台灣有里鄰這個行政層級,以及里幹事作為最基層與里鄰內民眾接觸的文官,使得在隔離政策的落實上,有了里幹事當樞紐,可以幫忙解決很多政策在制定時無法想像,但會影響民眾政策配合度的各種障礙。

 

里幹事在防疫期間的角色

 

圖片來源:工商時報

 

在此次檢疫政策的執行過程中,村(里)幹事的工作包羅萬象。簡單來說,村(里)幹事必須幫民眾掃除所有配合檢疫政策會遇到的困難,確保檢疫政策能夠完善的執行。除了一日一至兩次的電話或簡訊溝通確保檢疫者的健康狀況之外,在規定返國人民全都得住進隔離旅館前,村(里)幹事須協調環保局處理檢疫者想丟棄的垃圾。又,許多返國者住在集中社區中,村(里)幹事則必須得跟社區管理委員會溝通,在保護個人隱私的前提下,確保檢疫/隔離者能夠不受到區管會的刁難。除此之外,有些公寓規定外送服務不能上樓,村(里)幹事也必須跟公寓管理處協調,確保檢疫者三餐無虞。對於住在沒有送餐服務偏遠地帶的檢疫者,村(里)幹事也得在法定職責之外幫忙處理三餐。若檢疫者違反規定外出,不論多晚,村(里)幹事也得與警察協力,外出尋找檢疫者。

而在更改檢疫規定,要求所有返國者入住防疫旅館後,村(里)幹事的工作也沒有比較輕鬆,他們也必須不斷與旅館人員協調,分工合作來確保檢疫者的健康狀況,安排PCR檢測等等。因為疫情的不確定性與來勢洶洶的變種病毒,回國檢疫的政策內容不斷改變,這就意味著村(里)幹事們必須不斷理解又新又複雜的政策內容,並耐心的解釋,處理民眾不滿的情緒,讓民眾理解並遵守政策。

千萬不要小看村(里)幹事在基層協調和溝通,對人民政策配合度可能產生的正面效果。上述任何一項沒有達成,都很可能成為一個一個防疫破口,讓台灣更深陷疫情中。如果沒有這些村(里)幹事,台灣的防疫政策,尤其是隔離政策,可能無法落實的那麼成功。相對的,村(里)幹事的素質和政策執行的程度也會直接影響一個地區的防疫成效。很多西方的國家雖然也鼓勵有旅行的人要自我隔離,但大部分僅限於呼籲而已,無法強制,其中一個很重要的原因,是因為很多國家的行政層級,並不像台灣和中國一樣,那麼深入貼近社區,沒有足夠的基層官僚幫助落實政策。

 

結語

除了執行檢疫政策之外,村(里)幹事平常的工作內容本就已經非常複雜。根據法規,里幹事除了要宣導政令、反映民意、協調村里鄰事務、處理選務工作、處理兵役相關事項、協辦救助案件、確保里內公共設施安全與完善,協助民選村里長交辦事項等等,還得負責舉辦里民育樂活動,協助長者預約疫苗!前年(2020年)在疫情爆發的同時,村(里)幹事們還得處理人口普查。

村(里)幹事和其他基層人員(例如派處所警員)在此次的防疫網絡中真的是無名英雄。連手搖飲店提供折扣給防疫人員時,他們都沒辦法享受這一點點小小的福利,僅以這篇文章感謝這些無名的防疫英雄!


※注釋

 

  1. Policy Compliance 這個詞常被翻譯成政策順服,但「順服」這個有下級服上級含義的詞並不能完全表達出Compliance的真正意義。Compliance 這個詞更妥當的應該理解成「配合」。
  2. Yen, Wei-Ting and Liu Li-Yin, (2021), “Crafting Compliance Regime under COVID-19: Using Taiwan’s Quarantine Policy as a Case Study” Global Policy 12(4): pp. 562-567 https://doi.org/10.1111/1758-5899.12967
  3. Lipsky, M. (1980). Street-level bureaucracs. New York: Russell-Sage.
隱形的抗疫功臣:里幹事
Tagged on:                 

Leave a Reply

Your email address will not be published.