習近平稱帝？中共政治「制度化」的背景脈絡和其影響分析

◎陳方隅／密西根州立大學政治所博士候選人

中共的第十九屆三中全會召開前夕，¹中共中央發布訊息建議修改憲法，欲取消國家主席僅得連任一次的限制，這樣的建議在全球引發相當大的討論，很多人甚至用「稱帝」來形容這個舉動。2018年3月5日，全國人民代表大會正式宣讀修憲草案，並於3/11日表決通過：2958票（99.83%）贊成，2票（0.07%）反對，3票（0.10%）棄權。²為什麼中共最高領導人的任期對全世界來說都如此重要？對台灣來說又有怎麼樣的啟示？本文提出幾個重要的問題做一些背景知識的補充，以及進行相關討論。

圖為19屆三中全會召開時的場景。來源

關於中共體制

國家主席在「中華人民共和國」的憲政體制當中是一個「虛位元首」的設計，它對外代表國家，但主要權力其實是掌握在「中國共產黨」的「總書記」以及「中央軍委會主席」兩個職位上。不過，這三個職位「通常」都是由最高領導者擔任，後兩者原本就沒有規定任期限制。在中共中央政府體制中很多的機制設計都是「一套人馬、兩套招牌」，同樣的一批人可能會有政府職位和黨的職位，黨職的地位高於公職。另外，如果是在各級政府單位、學校單位或企業，如果有該單位的首長（例如上海市的市長）和黨委（例如上海市市委書記）時，當然是黨委的地位會比較大。

有些人可能會問說，憲法在威權國家不是只有裝飾的功能嗎？其實不然。在菜市場政治學文章〈威權與憲法〉當中，作者蘇慶軒說到：「比較政治學者指出，憲法因為具有分配政治權力、勾勒施政藍圖的政治功能，因此修憲仍將為威權統治帶來實質的改變。」也就是說，即使憲法當中關於人民的權利部份仍然可能只是裝飾，但它仍然是政治菁英之間互動模式的重要參考操作手冊。

中共政治的「制度化」之路

獨裁國家跟民主國家最大的不同之一就在於「權力轉移」的方式。民主政治當中是以選舉來決定政治權力的輪替，以定期的選舉來決定政府首長和民意代表，³少數服從多數，但獨裁國家通常不會有這樣的設計，政權轉移往往都是以非法手段收場。學者統計發現，有三分之二以上的獨裁者是以各種非憲法規定的方式「被下台」。其中，有68%是政變，7%左右是暗殺，11%是群眾運動，10%是直接民主化，5%是被外國干預。⁴順利完成換手的獨裁政權很少。

在1976年毛澤東過世之後，經過一番權力鬥爭、「四人幫」下台之後，鄧小平於1980年左右開始成為實質上的最高領導人。他預見了威權政體在權力轉移上的一些麻煩，再加上幹部老化、專業度不足等問題相當嚴重，因此開始慢慢建立一些制度，包括明文規定或非明文的慣例，去做一些人事任命、領導者接班方面的規定。

尤其在最高領導人方面，漸漸確立的是「一代、兩任、十年」、「集體領導」、「隔代指定接班人」，以及「年齡劃線」這些原則。每位領導者做兩任（一任是五年），不再像以前那樣是一個人說得算，而是要由幾位權力核心一起做決策，以整個「政治局常委會」為最高領導中心（政治局常任委員，通常是7至9位）。鄧小平和一群大老們挑選了江澤民、胡錦濤為接班人，至少避免二十年間政治接班的問題，再讓他們隔代指定接班。在幹部選任方面，其中一個重要原則是「七上八下」，也就是說在換屆時，年齡67歲以下可以留任，68歲以上就必須退休。這些手段的目的很清楚，主要都是在防止再次出現一位大權獨攬的獨裁者（a.k.a.預防下一個毛澤東），同時也要解決幹部老化、流動性過低等問題。⁵

學者研究指出，因為鄧小平是開國元老，具有比較大的威信，所以可以憑他個人的意志和權威去制定出一些規則，反觀蘇聯共產黨因為領導者沒有這樣的開國元老威信，所以制度建立的過程大多失敗。這些明文與非明文的規定就這樣子運行下去，許多學者認為中共的菁英政治已經出現制度化、常規化的趨勢。

然而，習近平上台之後全面逆轉制度化的趨勢，例如在2017年召開「十九大」的時候，並沒有任何潛在接班人進到政治局常委會就可看出端倪，而且有重要幹部的年齡即將超過鄧小平立下的年齡劃線（註：這條年齡劃線的規則在政治局常委「暫時」沒被打破。感謝讀者來函指正。不過，69歲的王歧山於2018年3月16日當選國家副主席）。現在要再廢掉國家主席的連任限制，可以說是即將把這三十年來中共建立的領導人接班制度破壞殆盡。往後在面臨政治繼承問題時，中共政局會比以往幾任領導人接班時還要有更大的動盪，在領導者個人出問題（不管是個人健康上的問題，或者是政局不穩的時候）時，中共政治受到的影響也會更大。

習近平的權力集中化：他很強大還是很脆弱？

從習近平上任以來，就開始進行一系列的權力集中嘗試。他成立了很多新的「小組」並且擔任小組長，慢慢架空原本屬於國務院（等同於政府內閣）等機構的權力。例如他成立了中央全面深化改革領導小組、中央外事國家安全工作領導小組、中央對台工作領導小組、中央國家安全委員會、中央網絡安全和資訊化小組、中央軍委深化國防和軍隊改革領導小組、中央軍委聯合作戰指揮中心、中央財經領導小組等，習近平擔任許多小組長或委員會主席，集中大權。

事實上，不只是菁英之間的政治繼承問題，從習近平上台以來，整個公民社會的政治與社會權利都被大舉限縮而倒退。例如，原本慢慢出現在網路上或媒體上面的「公共領域」－針對政治事務和法律權益的討論完全被打壓下去。⁶又如，所有的非政府組織（NGO）都被重新整頓，跟外國有所聯結的NGO，即使跟政治完全無關（例如關注孤兒、老人、以及各種社會福利類別的非營利組織），也多半必須關門大吉。還有針對律師、維權人士、爭取權益的上訪民眾以及家屬們的「大抓捕事件」，在在顯示出中國打壓民間社會的力道，在習近平上任後是增強許多。在日常生活方面，新聞指出中國在全國範圍佈建的人臉監視系統已上路使用，還有像是信用評等機制等也正在規劃使用，人民的一舉一動都在國家的掌控之下。

然而，這些舉動顯示的是習近平個人權力不斷上升嗎？答案可能為是，從鄧小平以來，的確沒有一任總書記可以達到現在的權力集中程度。然而，答案也可能為否。一個獨裁政權採用更強的控制手段和達到更大的控制能力，這是否等同於獨裁者個人權力增強？反過來問，當獨裁者集中更多權力在手上，代表的是國家能力的更強還是更不足？

筆者認為，這樣的權力集中可能是統治方面有所不足所導致的結果，而且也將帶給中共政治更多不穩定的可能性。例如，權力必須要做集中，反映的可能是政治與經濟改革的失敗或不足，尤其以經濟改革來說，中共的國債、地方政府債務、國營事業債務等都不斷飆升，在經濟成長趨緩的情形之下，為整個國家的經濟前景帶來巨大的陰影，所以需要更強效的手段來治理。另一方面，權力的集中和各種審查制度也會讓人民感到愈來愈多的不滿。事實上，近年來中國的大型示威抗議活動是愈來愈多，網路上人們對政治不滿的討論也愈來愈多，中共花費的維穩經費也是愈來愈多。只是這些通常不會見報，一有消息傳出來馬上就會被「河蟹」。

政治學的研究已告訴我們，權力集中對威權政體來說是相當危險的事。由於決策過程當中多元意見的消失，這有可能會讓獨裁者更沒有辦法達到良好的治理結果。很多人說，一個英明的領導者可以帶領國家進步，問題是當領導者做錯決定、或是當掌權者腐敗的時候，⁷也沒有任何力量可以踩煞車。我們常會說，錯誤的決策比貪汙更可怕。但是在一個沒有反對聲音、沒有新聞自由、沒有表達自由的國度，錯誤的決策和貪汙都是非常普遍會出現的狀況。更嚴重的是，由於缺乏政治制度（政黨，選舉，或是一個自由的公民社會集會結社等權利）當做吸納或反映多元聲音的機制，未來中共面對經濟表現上的波動，或是重大外部事件刺激的時候，一旦政權的正當性減弱，不穩定性其實是大幅地提高。

西方大國怎麼看

西方民主國家的影響力對「民主化」來說，是一個很重要的因素。Levitzki and Way兩位學者指出，在第三波民主化的過程中，很多威權政體之所以會民主化與自由化，主要原因是由於西方國家的影響力，著名案例包括台灣、墨西哥、祕魯、尼加拉瓜等國。⁸

然而，美國對中共的態度自從建交以來，主流思想都是所謂的engagement，通常會認為只要兩國多交往、讓中共在世界政治當中扮演更好的體制內角色，獨裁國家自然而然就會達成開放市場以及民主化、自由化。在中國成為世界工廠以及主要的消費市場之後，這樣的想法自然又更根深柢固。對很多人來說，中共政權的穩定是最重要的，至於他們的政治體制或者人權保障，其實都是很次要的事。衍伸來看，許多重要意見領袖對中國的意見通常是，只要不出大亂子，就維持差不多的狀況就好，不需要去談什麼民主或人權（參考文章〈川普時代的美中台關係：NATSA圓桌論壇筆記〉）。

然而，中國現在在全世界所展現出的影響力，已引起各國的討論與注意。美國民主基金會提出「銳實力」的概念，在2017年12月出版的《Sharp Power: Rising Authoritarian Influence》報告當中，強調銳實力並不是像「硬實力」那樣以軍事力量進行壓迫，也並非「軟實力」那樣意在獲取人們的好感；現在威權大國是把重點放在「誤導以及操弄（訊息）」，在做的事情是「進入、滲透以及使對象國家的政治以及資訊環境產生漏洞」。從全球範圍來看，例如澳洲立法禁止中國企業的政治獻金，美國聯邦調查局呼籲不要買華為和中興等中國品牌手機，德國禁止中資企業成立黨組織，這類的案例愈來愈多。除了商業領域，在很多地方都出現了學術自由、出版自由等爭議，中共威權政治的影響不只是在國內，而且也早已波及到全世界。

在廢除國家主席任期制的聲音一傳出之後，西方主要媒體、學者的分析，絕大部份都認為習近平正在破壞過去的制度化慣例，同時也表達擔憂，認為一旦真的達成權力集中、長久任職，對中國的發展會很不利。已經開始有學者承認過去對中國的觀察是錯的，尤其是對制度化方面趨勢的預測；不少人提到「希望自己被打臉」，希望習近平只是測個水溫而已不會真的無限期連任下去，但大多數是以一種非常失望或悲觀的態度在討論這件事。我認為這是值得注意的趨勢，但也覺得這樣的改變來得有點太慢、且態度改變的幅度未知。以美國為例，綜觀現在的媒體界或是輿論聲量大的學者，其實多半還是親中、傾中的態度居多數，其中，天真者有之，受到中國直接或間接好處者有之，這大概還需要很長時間才有改變的可能。

圖為俄羅斯總統普丁和習近平，於一帶一路峰會（2017年五月）時的合影。來源：Wikimedia Commons

台灣應該怎麼看

關注中共政治的發展對台灣來說當然是非常重要的。一方面中國的政治經濟影響力實在太大，它早就深深地影響我們的生活，也影響著企業做生意的方式；一方面兩岸如此毗鄰，而且中共對台灣的領土主權野心一直都毫不掩飾，中共就是對台灣民主體制的最大威脅，沒有之一。⁹

台灣從1990年代初民主化以來，在短時間內公民權利與自由方面的保障都已經達到了世界最民主自由的程度，這是很不容易、也格外令人珍惜的成就。在全球民主與自由權利經歷重大危機的此刻，至少，我們必須要了解到民主與獨裁的不同在哪裡。這是台灣與中國最大的不同所在，也是台灣人能夠保有自己生活方式的最關鍵所在。

後記

獨裁國家現在多半會採用很多類似民主國家的制度，例如政黨與選舉，並且宣稱自己是民主國家。許多媒體或者文宣也會這樣子宣稱。以這次修憲建議書來說，有不少人認為，中共的國家主席不過就是一個虛位元首的位子，所以沒什麼差，甚至有不少人舉出說像德國、日本那樣議會內閣制的首相也都沒有任期限制，所以認為中國取消連任限制不算政治上的倒退（包括BBC中文網的一篇專訪當中，一位來自台灣的教授也這樣認為）。

不過，這樣的觀念實在是誤會很大。民主國家採用的議會內閣制，在很多地方的確是沒有對最高領導者設定連任次數限制的（因為議會內閣制的首相通常會是國會議員，而民意代表通常不會有連任次數的限制），不過，民主國家的特點就是有公平公正公開的選舉、存在反對黨、而且人人都可以平等參與政治，雖然首相（總理）沒有「連任」的限制，但必須定期受選舉考驗，隨時會被反對黨取代。

然而，獨裁國家當中，大多數的狀況是反對黨根本不能存在、或者就算存在但必須要聽從執政黨的領導（例如中共），又或者是反對黨雖然存在但是所有反對運動領導者都會莫名其妙就死掉（例如俄羅斯）；好一點的狀況是反對黨可以被允許存在但是會一直被各種手段打壓，選舉時還會出現停電然後選票消失等（例如馬來西亞，還有民主化以前的台灣），通常這種狀況被稱做選舉式威權／競爭式威權－－選舉競爭的確存在，但不公平。

回到中共的狀況，並不是有一個虛位元首設計就叫內閣制了。中共可能還比較接近「雙首長制」，因為還有一個總理的職位來領導政府，但民主國家的總理是依照國會的選舉狀況來決定由誰來組閣，一旦沒有民意支持，總理就必須下台。

所以說，民主國家的內閣制即使是沒有連任限制，但統治者的權力是有各種制度設計來制衡，而且必須定期接受選民的考核。反觀獨裁國家就真的是可以讓獨裁者千秋萬世，像中共這樣子，憲法是依據統治者的意志來打造和修改。民主與獨裁的最大差別也並不是在於有沒有任期限制，而是在於有沒有保障人民政治參與的權利和權力。

參考：菜市場政治學—憲政體制

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註釋：

三中全會的全稱是：中國共產黨第ｏ屆中央委員會第三次全體會議。 ↩
全國人民代表大會簡稱人大，是名義上中共的最高立法機關，功能相當於我國立法院。目前一共有2980名議員，而且也有名義上的「不同黨派」人士（但憲法規定所有黨派都必須服從中共領導），甚至也有代表台灣的議員。然而，縱使有些議案投票時會有少數的反對票出現，絕大多數時候這個機關只是負責表決通過黨中央提出的議案而已，幾乎沒有反映民意和討論議案的功能。 ↩
判斷一個政體是否為民主政體，其中一個很重要的判準就是：中央政府以及民意代表是否經由定期選舉選出，以及選舉是否公平、公正、公開。 ↩
Milan Svolik. 2012. The Politics of Authoritarian Rule. Cambridge: Cambridge University Press. ↩
寇健文，2010。中共菁英政治的演變：制度化與權力轉移。台北：五南。 ↩
Ya-Wen Lei. 2017. The Contentious Public Sphere Law, Media, and Authoritarian Rule in China. Princeton: Princeton University Press. ↩
中國最高法院公開宣示各級法院都要服從黨，甚至還反駁「司法獨立」的必要性。所以說中國處理貪汙的方式就是一再創立新的機構去處理舊的機構，但從來沒有辦法出現獨立的司法系統去制衡掌權者 ↩
這裡的案例主要是「競爭性威權政體」，其定義是：獨裁者允許選舉競爭，但是整個制度非常不公平，反對派雖然被允許存在，但被嚴重打壓，幾乎不可能贏得選舉。參考：Steven Levitsky and Lucan Way. 2010. Competitive Authoritarianism: Hybrid Regimes After the Cold War. Cambridge: Cambridge University Press。Levitsky and Way的研究主要是針對競爭性威權政體的民主化，而最新的比較政治研究也指出，西方民主國家的影響力是讓原本沒有選舉的「非競爭性威權政體」開始採行多黨選舉的主因之一。參考：Michael K. Miller. Forthcoming. “The Strategic Origins of Electoral Authoritarianism.” ↩
在這次三中全會召開後，中國國台辦日前公布了吸引台灣人赴中國工作、投資，並聲稱會給予台灣人和中國人同等待遇的31項「惠台措施」，主要目的是要吸引更多的台灣人和企業到中國。這反映出來的是，過去長時間以來中共透過大資本家和「買辦」進行統戰的方式已經有很大的轉變，改成是直接地與台灣人民做接觸。這樣的作法會改變人們對於認同或未來國家地位選擇（統獨）的看法嗎？這是很值得討論和追縱的議題。 ↩