從制度互惠到市場選擇的結構轉型：以台灣釋迦外銷中國為例

◎周威同／國立臺東女中公民與社會科專任教師

我們市井小民每天的生活必需品–水果、蔬菜，為何會沾染上政治，進而成為一門「水果政治學」？話說從頭，一切都是兩岸交流開放後的產物，也是因為政黨選舉、藍綠對立、兩岸關係的不透明，所造成的扭曲變形所致。
焦鈞，2015。《水果政治學》自序。

壹、 前言：鄭習會與「新十項惠台」政策的政治經濟意涵

2026年4月「鄭習會」的重點在於「制度化國共兩黨溝通機制」與「深化九二共識」，中方隨後宣布「新十項惠台」措施，涵蓋交通、觀光、農漁經貿及青年交流。此即反映出北京當局對台政策的核心邏輯，即唯有承認特定政治前提，才具備交流的可能。近期台東饒慶鈴縣長參加「海峽論壇」的爭議，也是圍繞在是否可以利用這樣的平台來賣水果，這其實也是一種在特定管道、特定條件下的水果貿易手段應用。

然而，李沃牆教授指出，分析兩岸經貿結構可發現，台灣對中港出口占比已從 2021年的 43.9% 驟降至 2025年的 26.6%，而對美出口則創下35年新高，顯示台灣經貿結構正經歷一場去風險化的轉型。對台灣農民與農業貿易部門而言，過去鳳梨、釋迦無預警遭禁的經驗，已讓他們意識到「政策紅利」的不穩定性，轉而追求更具法律保障與預測性的國際市場。

針對農漁產品，「新十項惠台」提出建立便利機制、研究建設台灣遠洋漁船專用碼頭，並新設小額貿易市場以扶持台灣中小企業。儘管內容展現中方推動兩岸融合發展的「善意」，但農業部動植物防疫檢疫署 （2024）指出，對於台灣農民而言，過去鳳梨、釋迦無預警遭禁的經驗，已使其對此類「政策紅利」產生高度警覺。當兩岸缺乏基本的政治互信時，這種繞過政府、直接與地方政府或特定政治對象合作的模式（如2023年底部分恢復台東釋迦輸中），標誌著兩岸經貿已從早期的「制度化互惠」轉向目前的「政治化選擇性執行」。

貳、 本文

一、 兩岸交流的制度化起伏：2008-2024 協議簽署趨勢分析

兩岸關係的穩定性與經貿往來的安全性，高度取決於雙方建立的「制度化溝通機制」。回顧 2008 年至 2024 年的歷史數據，兩岸協議的簽署數量呈現劇烈的斷層式下滑。在國民黨馬英九政府執政時期（2008-2016），兩岸基於「九二共識」的政治基礎，透過海基會與海協會恢復制度化對話。

陸委會 （2024）提到，2008 年至 2015 年間，雙方共簽署了23項協議，包括《海峽兩岸經濟合作架構協議》（ECFA）、空運、海運、郵政、共同打擊犯罪以及至關重要的《海峽兩岸農產品檢疫檢驗合作協議》。其中，2008 年與 2009 年是簽署的高峰期，各簽署6項協議，為兩岸農產品貿易奠定了法律與技術操作的基礎。然而，2016 年政黨輪替後，由於民進黨政府不接受「九二共識」，導致兩岸官方溝通機制停擺，2016 年至 2024 年間新簽署協議的數量直接歸零。這種「功能性運作但制度化中斷」的局面，使得農產品貿易在面臨技術爭端時，缺乏高層協商與救濟的平台。

二、 釋迦外銷中國的崛起與高度依賴 （2005-2021）

台灣釋迦外銷中國的歷程，並非單純的市場擴張，而是具備強烈政治動機的「政策採購」產物。2005 年「連胡會」簽署新聞公報，提出「促進兩岸展開全面的經濟合作，進行農漁業合作，解決台灣農產品在大陸的銷售問題」。隨後，中方於同年8月宣布首度開放15種台灣水果零關稅進口，開啟了所謂的「讓利」時代。

這種由國共兩黨共同建立的「採購台灣水果」政策，使得台灣釋迦（特別是鳳梨釋迦）對中國市場產生了極高的依賴。根據統計，釋迦外銷到中國的數量在 2013 年開始快速增加，當年輸出量達 8,815 公噸，且隨後外銷到中國的數量占台灣釋迦出口總量的 90% 以上。這種「單一市場高度依賴」的結構，使得釋迦產業在政治局勢變動時顯得異常脆弱，也反映出政府與農民在「協議紅利」下缺乏分散市場風險的危機意識。

三、 技術性貿易障礙與政治化裁決：2021 年禁令分析

2009年海基會與海協會於第四次「江陳會談」簽署《海峽兩岸農產品檢疫檢驗合作協議》，並於 2010 年 3 月 21 日生效。其核心目標是建立官方直接聯繫管道，以解決兩岸農產品貿易的技術性貿易障礙。在國民黨執政時期，雙方建立多層次的溝通架構，首先是指定雙方業務主管部門（台灣為農業部防檢署，大陸為海關總署）聯絡人直接聯繫。其間共辦理 12 次工作會商，針對水果介殼蟲、石斑魚用藥檢測標準等實質技術議題進行對接。以及舉辦 6 屆「兩岸農產品檢疫檢驗研討會」，建立學術與技術的交流平台。此時期協議發揮「預警」與「緩衝」功能。當發生檢疫不合格時，雙方能透過窗口先行通報並給予限期改善，而非立即採取全面禁令，確保了農民的預期利益。

表1：筆者製表，資料來源：大陸委員會（2024）

2021年9月20日，中國海關總署發布「暫停台灣番荔枝（釋迦）和蓮霧輸入的通知」，指稱檢出「太平洋臀紋粉介殼蟲」。儘管中方聲稱此舉是基於「生物安全防範」，但從國際貿易規範（SPS 協定）的角度來看，此禁令存在諸多爭議。2016年5⽉政黨輪替後，兩岸政治基礎發生變化，工作會商與研討會全面停擺，聯繫窗口僅限單方通報，協議的執行機制形同虛設。

1. 缺乏技術緩衝與改善機會：在正常國際貿易規範下，若發現介殼蟲，可採行在輸入地以「溴化甲烷燻蒸處理」或整批退貨，而非立即全面終止貿易。農業部在 2020 年已針對中方回饋進行強化管理，並修正作業要點，但中方對台灣提供的技術改善資料多採「已讀不回」或「資料不全」的回覆。
2. 差異化對待的政治操作：相比之下，澳洲對台灣鳳梨也要求嚴格檢疫，但係採取明確的「溴化甲烷」燻蒸標準，並派員實地檢查，而非片面禁絕。中方在 2021年的處置方式顯然將檢疫問題轉化為政治操作。
3. 繞過中央聯繫窗口：2023 年底，中方部分恢復台東鳳梨釋迦輸陸，卻是透過與「地方政府」及「特定政治對象」合作，要求符合其特定的「產地註冊登記制度」。農業部代理部長陳駿季（2023）表示，這種做法實質上架空了 2009 年簽署的《海峽兩岸農產品檢疫檢驗合作協議》，轉向「政治化選擇性執行」。

四、 「以商逼政」與「養套殺」：政治經濟學的解讀

從政治經濟學分析，中國對台農產品政策遵循著《中共中央三號文件》的精神：「強化兩岸經貿交流是抑遏台灣分離的最有利工具，經貿交流要為祖國統一的政治任務服務」。

林夏如（Syaru Shirley Lin）在《台灣的中國兩難》一書中指出，台灣的兩岸經濟政策受到「國家認同」崛起的深刻影響，兩大政黨在界定國家經濟利益與國家安全之間存在根本差異。國民黨傾向於透過「讓利」換取政治緩和與經濟紅利；而民進黨則認為這種依賴性會損害主權安全。若以此理論框架審視近年兩岸農產貿易，中方的策略正體現了「養套殺」的邏輯：先透過政策性採購（養）建立產業依賴（套），最後再以檢疫或其他藉口片面喊停（殺），以達到「以商逼政」的目的。當農民與地方社群對中國市場產生依賴後，中方即可將此依賴轉化為政治槓桿，製造台灣內部的輿論分歧。中共這種「以經促統」的施惠模式，藉由利益分配，試圖在台灣內部建構跨海峽的政經聯盟，進而削弱台灣基於認同而對凝聚經濟自主性的集體防衛力。

依據本文，經由AI協作製圖

五、 市場韌性轉型：從依賴中國到全球競爭

面對中國市場的不確定性，台灣農產品開始經歷結構性的韌性轉型。以鳳梨為例，2021 年遭禁後，銷中產值歸零，但台灣政府與農民積極轉向日本市場。黃主諭（2026）談到，我國農政單位隨即推動鳳梨轉銷日本市場，後續幾年確實提高輸日比率，截至2024年，臺灣外銷鳳梨的輸日比例已達90%。

釋迦產業亦在進行類似轉型，包括發展「全果冷凍」技術以跨越檢疫障礙，並開發新加坡、中東及北美等具備穩定貿易規則（如 WTO 框架）的市場。這種轉型雖然短期面臨產銷陣痛，但長期有助於建立不再受政治干預的韌性體系。從台灣對外出口貿易的統計來看，2025年台灣對陸港出口比重已降至 26.6%，而對美出口則升至30.9%（從2018年以來這個比例是翻倍成長），這反映出台灣經貿結構已從單一依賴轉向多元平衡。

參、 結論

從 2005 年的「連胡會」到 2026 年的「鄭習會」，中國對台釋迦貿易始終跳脫不出「政治採購」與「惠台紅利」的框架。儘管 2009 年的《海峽兩岸農產品檢疫檢驗合作協議》曾發揮過穩定作用，但在兩岸缺乏政治互信的現狀下，中方已將該協議視為「政策傳達工具」而非「技術解決平台」。部分地方行政首長或立法委員過去二十年來不斷赴中參與統戰論壇，以「讓水果賣出去」作為政治包裝。這種模式之所以屢見不鮮，正因為中共能藉此精準施惠於特定群體，達到以經促統的目的。但這不僅使農產品淪為統戰工具，更讓台灣農業長期暴露於「養套殺」的風險之中。

所謂「新十項惠台」的農產讓利，在缺乏兩岸官方對等協商與法規保障下，不過是包裹著糖衣的政治宣示。過去的教訓歷歷在目，台灣農民的汗水不該成為政治博弈的籌碼。我們唯一的出路，是勇敢走出對單一市場的依賴，以冷鏈技術的升級和 WTO 國際檢疫標準的對接，將台灣農業推向真正的全球競爭。唯有建立在法治與穩定基礎上的貿易，才能為台灣農業撐起尊嚴與保障。

※參考資料：

1. 農業部動植物防疫檢疫署 （2024）。《海峽兩岸農產品檢疫檢驗合作協議》框架下的溝通紀錄與影響分析。台北：農業部。
2. 大陸委員會（2024）。兩岸交流歷史與農漁產品分析數據：協議簽署與貿易結構變遷報告。台北：陸委會。
3. 大陸委員會，兩岸協議執行成效專區，https://www.mac.gov.tw/cp.aspx?n=3788E6E04BC17563，檢索日期：2026/04/19。
4. 周威同 （2022），台灣釋迦外銷中國的政治經濟分析，國立台東大學文化資源與休閒產業學系碩班「全球供應練」期末報告，未出版。
5. 李沃牆 （2026/04/13），大陸「新十項惠台」措施 政策落實的深層困境，ETtoday新聞雲，https://www.ettoday.net/news/20260413/2718166.htm，檢索日期：2026/04/19。
6. 吳欣岱 （2026/04/13），評鄭習會後，中國十項「惠台」政策。銳傳媒，https://vigormedia.tw/，檢索日期：2026/04/19。
7. 羅億庭 （2021/05/31），飄洋過海來見你！那些躲在外銷水果裡的農業害蟲，科學月刊，https://www.scimonth.com.tw/archives/5229，檢索日期：2026/04/10。
8. 吳靜君、洪浩軒、崔慈悌 （2021/09/20），WTO仲裁耗時 專家：循食安機制溝通。中國時報，https://www.chinatimes.com/newspapers/20210920000221-260102?chdtv，檢索日期：2026/04/10。
9. Lin, Syaru Shirley. Taiwan’s China Dilemma: Contested Identities and Multiple Interests in Taiwan’s Cross-Strait Economic Policy. Stanford: Stanford University Press, 2016.
10. 黃主諭（2026/03/15），臺灣鳳梨外銷挑戰與未來發展：拓展外銷市場與提升保鮮技術，https://www.agriharvest.tw/archives/133901/，檢索日期：2026/04/109。
11. 焦鈞 （2015），《水果政治學：兩岸農業交流十年回顧與展望》。臺北：巨流，頁 143-149。
12. 譚偉恩 （2021/07），從「蟲梨」事件談臺灣果品出口面臨之挑戰，清流雙月刊 NO.34，http://mjib-ebook.com/MJIB/no34/files/basic-html/page2.html，檢索日期：2026/04/09。
13. 游昇俯（2023），臺東鳳梨釋迦恢復輸銷中國 農業部：盼中方回歸國際規範對話 現出口依原檢疫標準，https://www.agriharvest.tw/archives/110820/，檢索日期：2026/04/19。